Vấn đề đặt ra là, chất lượng soạn thảo văn bản QPPL ở các cơ quan hành chính nhà nước đã đạt đến mức nào và đáp ứng được yêu cầu đề ra hay chưa? Để trả lời câu hỏi này cần có một cuộc khảo sát toàn diện và rộng rãi các văn bản đã được ban hành với những tiêu chí thích hợp và xem xét những tác động đối với đời sống xã hội mà các văn bản đó mang lại.
Nhìn một cách tổng thể, kể từ khi hai đạo luật về ban hành văn bản QPPL được Quốc hội thông qua - một văn bản dành cho các cơ quan nhà nước trung ương ban hành năm 1996 và sửa đổi năm 2008; một văn bản dành cho chính quyền địa phương ban hành năm 2004 - công tác ban hành văn bản QPPL nước ta đã có nhiều tiến bộ. Cụ thể là, các văn bản được ban hành ít sai về thẩm quyền, thể thức văn bản được bảo đảm, nhiều văn bản đã có tác động tích cực đối với đời sống xã hội. Đặc biệt, quy trình xây dựng văn bản được quan tâm hơn trước nên các văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật được hạn chế.
Tuy nhiên, hiện nay việc ban hành văn bản QPPL của các cơ quan hành chính nhà nước ở cả trung ương và địa phương vẫn còn không ít sai sót. Chất lượng nhiều văn bản QPPL chưa ngang tầm với yêu cầu của thực tế vẫn được ban hành.
Dễ nhận thấy trước hết là tình trạng nợ văn bản hướng dẫn thi hành luật. Theo Bộ Tư pháp, từ năm 2012 đến tháng 7/2013, trong 611 nội dung tại các đạo luật cần quy định chi tiết thì có tới 225 nội dung chưa được quy định. Theo đó, "nợ đọng" văn bản hướng dẫn luật lên đến 25,5%, tức gần 1/3 quy định. Chỉ tính riêng từ đầu năm 2014 đến nay, tình trạng nợ đọng văn bản lên đến con số 107, trong đó có khoảng 50 nghị định hướng dẫn Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Nhiều đạo luật đã có hiệu lực từ 3 đến 4 năm nhưng vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thi hành, điển hình như Luật Năng lượng nguyên tử; Luật Công nghệ cao có hiệu lực từ năm 2009; 4 luật có hiệu lực trong năm 2011 là Luật Khoáng sản, Luật Chứng khoán, Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả nhưng đến năm 2014 vẫn chưa được hướng dẫn triển khai[1]. Bộ luật Lao động năm 2012 có hiệu lực từ ngày 01/5/2013 nhưng đến nay [2014] vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn việc thực hiện. Theo Bộ Tư pháp, do tình trạng "nợ đọng" văn bản hướng dẫn quá nhiều nên năm 2014 nhiệm vụ xây dựng văn bản QPPL của Chính phủ rất nặng nề. Ít nhất trong năm nay Chính phủ và các bộ sẽ phải ban hành 85 văn bản, kể cả các văn bản còn nợ đọng từ năm 2013 cần ban hành[2].
Nhưng vấn đề không chỉ ở số lượng văn bản, mà chất lượng của văn bản cũng chưa đáp ứng yêu cầu. Thời gian qua có không ít văn bản do một số cơ quan chức năng ban hành để hướng dẫn công việc đã gây ra phản cảm trong dư luận. Thậm chí có những văn bản dưới luật nhưng thiếu tính hợp pháp. Ví dụ, Thông tư số 02/2003/TT-BCA ngày 13/01/2003 quy định "Mỗi người chỉ được đăng ký một xe mô tô hoặc xe gắn máy", trên thực tế là vi phạm quyền sở hữu hợp pháp của công dân. Quy định của Thông tư số 16/2010/TT-BXD ngày 01/09/2010 của Bộ Xây dựng quy định hợp đồng về nhà ở, khi hướng dẫn lập Hợp đồng mua bán căn hộ chung cư phần kê khai diện tích sàn căn hộ mua bán [được xác định theo nguyên tắc tính kích thước thông thủy của căn hộ hoặc tính từ tim tường bao, tường ngăn chia các căn hộ] cũng có nhiều ý kiến khác nhau ngay tại Quốc hội. Có ý kiến cho rằng, quy định về cách tính diện tích sàn căn hộ mua bán tại Thông tư nói trên của Bộ Xây dựng là chưa phù hợp với Điều 70 Luật Nhà ở và Điều 225 Bộ luật Dân sự[3].
Bên cạnh đó, còn một số văn bản thiếu tính khả thi trên thực tế. Ví dụ, có văn bản quy định Mẹ Việt Nam anh hùng đi thi đại học được cộng điểm; thịt tươi sống bảo quản trong nhiệt độ bình thường chỉ được bán trong vòng 8 tiếng sau khi giết mổ; xóa đăng ký thường trú với người đi tù hoặc người xuất cảnh từ 2 năm trở lên.v.v...
Theo số liệu được công bố trên trang thông tin điện tử của Bộ Tư pháp, từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, trên tổng số các văn bản đã tiếp nhận, các bộ, ngành [bao gồm cả Bộ Tư pháp] và địa phương đã kiểm tra được 2.353.490 văn bản; trong đó, các bộ, ngành kiểm tra được 43.262 văn bản. Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền do Bộ Tư pháp tiến hành, toàn ngành đã phát hiện được 63.277 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản, chiếm 62,3% số văn bản đã kiểm tra. Số văn bản vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản chiếm 20,8% tổng số văn bản QPPL đã kiểm tra, còn lại là các văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm về căn cứ pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.
Gần đây, Cục Kiểm soát văn bản của Bộ Tư pháp đã phản biện về một số chính sách quan trọng liên quan đến quyền, lợi ích của công dân như: quy định về ghi họ và tên cha, họ và tên mẹ trong Chứng minh nhân dân; xử phạt xe không chính chủ; quy định về số vòng hoa, không rắc vàng mã, không lắp ô cửa kính trên nắp quan tài; "ngực lép, chân ngắn" không được đi xe máy... Hay như quy định quay phim, chụp ảnh cảnh sát giao thông làm việc phải xin phép đã từng gây tranh cãi của dư luận và sau đó phải hủy bỏ[4]. Trên thực tế các quy định như vậy ở những mức độ khác nhau đều có dấu hiệu vi phạm quyền của công dân. Tình trạng trên cho thấy sự hạn chế về chất lượng trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của các cơ quan hành chính nhà nước thời gian qua.
2. Nguyên nhân và hệ quả
Có thể thấy, hệ quả của tình trạng ban hành văn bản kém chất lượng, trái thẩm quyền và trái pháp luật, sai thể thức là khá nặng nề, để lại nhiều hệ lụy mà trước hết là làm cho việc điều hành của bộ máy nhà nước kém hiệu quả; gây tốn kém về tiền bạc và thời gian của các cơ quan có trách nhiệm thực thi vì khó hiểu, khó thực hiện, thậm chí khi thực hiện không nhận được sự đồng thuận của người dân và doanh nghiệp.
Tại một cuộc trả lời chất vấn của Quốc hội, lãnh đạo Bộ Tư pháp đã nói: "Việc khắc phục hậu quả do thực hiện văn bản trái pháp luật gặp nhiều khó khăn vướng mắc; việc xử lý trách nhiệm của các cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật chỉ mới dừng ở mức phê bình, nhắc nhở, kiểm điểm công chức khi thi hành công vụ; chưa có quy định cụ thể để thực hiện được các hình thức trách nhiệm nghiêm khắc hơn".
Nguyên nhân đầu tiên của thực trạng trên là do trình độ của cán bộ tham mưu ban hành văn bản QPPL của một số cơ quan còn hạn chế, thậm chí có những đề xuất, ban hành rất ấu trĩ, quan liêu, phi thực tiễn. Mặc dù, để nắm bắt được thực tiễn đưa vào luật không phải là điều dễ dàng, nhưng không vì thế mà những người đề xuất, tham mưu, trình, ký văn bản QPPL có thể tùy tiện, không xuất phát từ nhu cầu thực tế để xây dựng và trình, ban hành các văn bản QPPL cho chuẩn mực.
Nguyên nhân thứ hai là do chưa có quy định thỏa đáng về trách nhiệm trong việc trình và ký văn bản. Trả lời về việc xử lý người ban hành các văn bản QPPL trái luật, lãnh đạo Cục Kiểm soát văn bản QPPL, Bộ Tư pháp cho rằng: vì văn bản là thông tư liên tịch của các bộ hoặc của HĐND, UBND các cấp, nên Bộ Tư pháp chưa có thẩm quyền để kiểm soát những văn bản này trong quá trình soạn thảo trước khi ban hành, do vậy, không đặt ra vấn đề trách nhiệm. Trong khi đó, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã không xác lập trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho người dân khi cơ quan nhà nước ban hành văn bản QPPL sai, trái. Vì vậy "Vấn đề này cũng cần phải nghiên cứu để bảo đảm nguyên tắc nhà nước pháp quyền"[5]. Ban hành văn bản trái pháp luật không có chế tài xử lý thỏa đáng chính là một trong những nguyên nhân làm cho các văn bản sai trái chưa có chiều hướng giảm trong thời gian qua.
Nguyên nhân thứ ba là do cơ chế giám sát ban hành văn bản chưa rõ ràng. Rõ nhất là sự lỏng lẻo và thiếu toàn diện trong cơ chế kiểm tra, giám sát các dự án ban hành văn bản QPPL để bảo đảm không trái luật. Ví dụ, những người chịu tác động của văn bản, các cơ quan cấp dưới liên quan trong nhiều trường hợp đã không được tham gia vào quá trình thẩm định các văn bản, chính sách mà nếu áp dụng vào thực tế sẽ liên quan đến họ hoặc đến quyền lợi chính đáng, hợp pháp của người dân nói chung đã dẫn đến việc xuất hiện nhiều văn bản thiếu tính thực tế và tính khả thi.
Nguyên nhân thứ tư là do công tác hệ thống hóa văn bản QPPL chưa được làm tốt. Hệ quả là các cơ quan ban hành văn bản đã không kịp thời phát hiện được những văn bản chồng chéo và cả những văn bản trái với pháp luật hiện hành.
Bên cạnh đó, còn có hiện tượng ban hành một số văn bản mang tính cục bộ, thậm chí bị lợi ích nhóm chi phối. Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL chưa tốt, còn quá nhiều điều khoản chung chung, rất nhiều "luật ống", "luật khung", luật chờ nghị định nên vô hình chung tạo ra nhiều sơ hở dễ dẫn đến vi phạm.
Một nguyên nhân nữa là nhận thức không đầy đủ về tầm quan trọng của việc ban hành văn bản, tính nguy hại của việc đưa vào cuộc sống những văn bản sai trái ở một bộ phận cán bộ, cơ quan có thẩm quyền, chưa thấy được hệ lụy do việc ban hành văn bản trái pháp luật không chỉ làm tốn kém thời gian, tiền bạc mà còn làm giảm sút niềm tin của nhân dân và cán bộ cấp cơ sở đối với sự chỉ đạo của các cơ quan cấp trên.
3. Một số giải pháp khắc phục
Trên thực tế, pháp luật hiện hành không thiếu các quy định về xử lý việc ban hành văn bản trái pháp luật, thậm chí luật còn xác định rõ nếu người nào ban hành văn bản QPPL sai, thì tùy mức độ có thể bị kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự trong trường hợp cố tình ban hành văn bản QPPL sai trái. Theo Điều 87 của Luật Ban hành văn bản QPPL thì các văn bản QPPL phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát, kiểm tra thường xuyên nhằm phát hiện những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ nội dung các văn bản sai trái, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái đó; nếu gây hậu quả nghiêm trọng có thể bị đề nghị xem xét truy cứu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có một trường hợp nào được xử lý đúng như quy định của pháp luật.
Để khắc phục tình trạng nêu trên cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau:
Một là, thực hiện đúng các quy định của pháp luật về ban hành văn bản. Phải kịp thời xử lý những cơ quan, cá nhân liên quan đến việc ban hành văn bản trái pháp luật. Cần có cơ chế rõ ràng khi ban hành văn bản, chỉ rõ biện pháp xử lý sai lầm, chỉ rõ trách nhiệm thuộc về ai nếu có sai lầm và phải có phản hồi cụ thể.
Hai là, đổi mới quy trình xây dựng luật và nâng cao chất lượng các đạo luật được ban hành. Luật xây dựng thiếu cụ thể thì chưa ban hành, không nên lấy số lượng luật được ban hành làm thành tích trong quản lý nhà nước. Vấn đề cốt lõi là làm thế nào để luật đi vào cuộc sống. Nhận thức về xây dựng văn bản trong cơ chế thị trường cần có những thay đổi cho phù hợp. Cùng với các tư tưởng được phản ánh đúng đắn trong văn bản, phải có cách làm hợp lý, tránh việc ban hành văn bản luật với các quy định chung chung mà không kịp thời có hướng dẫn cụ thể.
Ba là, loại bỏ các lực cản trong việc sửa chữa sai lầm khi ban hành văn bản, không để lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm chi phối việc ban hành và điều chỉnh văn bản. Nếu không có các biện pháp cần thiết và đủ mạnh để loại bỏ nguyên nhân này thì sẽ rất khó khăn trong việc làm chuyển biến tình trạng ban hành văn bản hướng dẫn trái với luật hoặc thiếu tính khả thi trong thực tiễn.
Bốn là, cần tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ soạn thảo văn bản cũng như nâng cao tinh thần trách nhiệm cho đội ngũ cán bộ, công chức trước công việc. Hiện nay, có nhiều chương trình bồi dưỡng về lĩnh vực này, nhưng do nặng về lý thuyết nên thiếu tính thực tế, hiệu quả thấp. Chương trình bồi dưỡng về xây dựng văn bản không thể chỉ đặt ra với các cơ quan xây dựng luật, trường dạy luật, mà cần mở rộng hơn để phổ biến kiến thức này cho nhiều người. Đó là cơ sở để phát hiện các sai trái trong văn bản; những người có trách nhiệm soạn thảo văn bản và giám sát công việc này cần được bồi dưỡng thường xuyên để tránh các sai lầm không đáng có.
Năm là, cần có cách làm cụ thể để tăng cường mạnh mẽ sự phản hồi từ phía người sử dụng văn bản, tạo điều kiện để người dân thể hiện nguyện vọng của mình và cơ quan có liên quan phải có trách nhiệm giải trình cụ thể. Điều này sẽ làm cho cơ quan ban hành văn bản chịu trách nhiệm thực tế hơn trong công việc của mình trước nhân dân.
Sáu là, phải thay đổi cơ chế thẩm định và giám sát việc ban hành văn bản. Để có hiệu quả thì việc giám sát phải có tính độc lập và công khai; tổ chức giám sát có đủ quyền hạn trong công việc, được hỗ trợ về cơ chế, ngân sách và các điều kiện cần thiết để hoạt động. Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thẩm định nội bộ nhằm góp phần hạn chế các sai lầm của văn bản n
ThS. Nguyễn Đức Quyền - UBND Thành phố Hồ Chí Minh
------
Ghi chú:
[1] Nguồn: Báo Thanh tra Điện tử của Thanh tra Chính phủ, ngày 19/9/3013.
[2], [3] Nguồn: Báo Tin tức pháp luật điện tử, ngày 03/01/2014.
[4] Nguồn: Trang thông tin điện tử của Bộ Tư pháp về kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và hợp nhất văn bản QPPL, ngày 16/7/2014.