Tại sao cần kiểm soát việc áp dụng các biện pháp phi thuế quan

Academia.edu no longer supports Internet Explorer.

To browse Academia.edu and the wider internet faster and more securely, please take a few seconds to upgrade your browser.

Vào tháng 11/2020, Ban Thư ký ASEAN đã công bố Khuôn khổ phục hồi toàn diện ASEAN [ACRF] và kế hoạch thực hiện, trong đó đề ra các chiến lược phục hồi rộng rãi phù hợp với các ưu tiên của ngành và khu vực.

ACRF có thể được coi là chiến lược tổng hợp nhất của ASEAN khỏi cuộc khủng hoảng Covid-19. Các biện pháp tạo thuận lợi thương mại trong kế hoạch thực hiện ACRF bao gồm hài hòa hóa các tiêu chuẩn đối với các mặt hàng thiết yếu và mở rộng Cơ chế một cửa ASEAN cho các đối tác đối thoại ASEAN, nhằm giảm chi phí tuân thủ quy định và những trở ngại về thủ tục cho những giao dịch với khu vực.

Xuất nhập khẩu nông sản thực phẩm tăng mạnh

Trước đại dịch, sự gia tăng mạnh mẽ của sản xuất và tăng trưởng thu nhập ở các quốc gia thành viên ASEAN đã dẫn đến cả xuất khẩu và nhập khẩu nông sản thực phẩm đều tăng mạnh. Năm 2019, tổng kim ngạch xuất khẩu nông sản của ASEAN đạt 141 tỷ USD, 1/3 trong số đó bao gồm thương mại nội khối ASEAN. Các mặt hàng nông sản xuất khẩu chính bao gồm dầu cọ, sản phẩm cá, lâm sản, cao su và gôm, trái cây và gạo.

Tại sao ASEAN cần cắt giảm các biện pháp phi thuế quan đối với nhập khẩu nông sản thực phẩm?

Cùng năm đó, tổng nhập khẩu nông sản của ASEAN đạt 103 tỷ USD, bao gồm các sản phẩm đậu tương, sản phẩm cá, sản phẩm lúa mì, sản phẩm sữa và trái cây. Một lần nữa, khoảng 1/3 trong số này bao gồm thương mại nội khối ASEAN. Kể từ khi bắt đầu đại dịch, sản xuất lương thực đã bị ảnh hưởng tiêu cực bởi tỷ lệ mắc bệnh của công nhân gia tăng, sự gián đoạn trong chuỗi cung ứng và các biện pháp ngăn chặn Covid-19. Những nỗ lực của chính phủ nhằm hạn chế xuất khẩu lương thực để đáp ứng nhu cầu trong nước có thể khiến mọi thứ trở nên tồi tệ hơn nhiều.

Về phía cầu, nhập khẩu nông sản đã bị cản trở bởi chi phí thương mại liên quan đến các biện pháp phi thuế quan [NTM]. NTM là các biện pháp chính sách khác với thuế quan thông thường ảnh hưởng đến các nhà sản xuất, nhập khẩu và xuất khẩu hàng hóa bằng cách tăng chi phí thông tin, tuân thủ và thủ tục.

Ví dụ, việc tuân thủ tiêu chuẩn sản phẩm thực phẩm do nước nhập khẩu áp đặt bao gồm chi phí một lần cho việc thiết kế lại sản phẩm và tạo ra một hệ thống để quản lý những thay đổi đó. Chi phí tuân thủ như vậy có thể tăng lên do các yêu cầu khác nhau của các thị trường xuất khẩu khác nhau và các tiêu chuẩn và quy định kỹ thuật khác nhau do các nước nhập khẩu áp đặt.

Ở ASEAN, nhu cầu giảm chi phí thương mại liên quan đến NTM đã được ghi nhận trong hơn một thập kỷ nay. Theo Hiệp định khung ASEAN về hội nhập các lĩnh vực ưu tiên, được ký năm 2004, các quốc gia thành viên đã và đang làm việc để giảm tác động bóp méo thương mại của các NTM đối với thương mại nông sản.

Hiệp định có ba mục tiêu: thiết lập cơ sở dữ liệu về các NTM của ASEAN vào ngày 30/6/2004; đưa ra tiêu chí xác định các NTM là rào cản đối với thương mại vào ngày 30/6/2005; và thiết lập một chương trình làm việc dứt điểm để xóa bỏ các NTMs là rào cản đối với thương mại vào cuối năm 2005. Cam kết của các quốc gia thành viên trong việc hợp lý hóa các NTM đã được tăng cường nhờ việc thực hiện Hiệp định Thương mại hàng hóa ASEAN [ATIGA] kể từ năm 2010, theo đó các quốc gia thành viên được yêu cầu xác định các hàng rào phi thuế quan để loại bỏ.

3 đặc điểm nổi bật của thương mại nông sản ASEAN

Tuy nhiên, cải cách quy định về NTM ở ASEAN tiến triển chậm. Cơ sở dữ liệu NTM toàn cầu cho thấy bất chấp những nỗ lực hết mình của ASEAN, NTMs về thương mại nông sản trong các lĩnh vực ưu tiên của ASEAN đã tăng từ 434 biện pháp năm 2000 lên 1.192 biện pháp năm 2010 và lên 2.181 biện pháp vào năm 2019.

Về phía nhập khẩu, các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch động thực vật [SPS] chiếm thành phần lớn nhất của NTM, chiếm khoảng một nửa tổng số các biện pháp.

Các biện pháp này chủ yếu được thúc đẩy bởi các cân nhắc về chính sách phi thương mại như mối quan tâm của người tiêu dùng đối với chất lượng và an toàn sản phẩm.

Các biện pháp còn lại bao gồm các điều kiện tiếp cận thị trường đa dạng như giấy phép nhập khẩu, yêu cầu kiểm tra, thử nghiệm và chứng nhận, yêu cầu về nhãn mác và đóng gói. Số lượng lớn nhất các biện pháp SPS được ghi nhận ở Thái Lan [282], tiếp theo là Philippines [150], Indonesia [144], Malaysia [88] và Việt Nam [83].

Hai quốc gia thành viên phụ thuộc vào nhập khẩu lương thực - Singapore và Brunei - có một số biện pháp SPS vừa phải. Campuchia, Lào và Myanmar có số lượng các biện pháp SPS thấp nhất trong ASEAN. Để đánh giá mức độ mà SPS đang hạn chế xuất khẩu nông sản của các quốc gia thành viên sang các thị trường ASEAN khác, các nhà phân tích đã tính toán mức độ tiếp

xúc của mỗi quốc gia đối với các biện pháp SPS. Nghiên cứu cho thấy ba đặc điểm nổi bật của thương mại nông sản thực phẩm ở ASEAN.

Thứ nhất, tác động tăng giá của tổng số các biện pháp SPS đối với nhập khẩu nông sản thực phẩm khác nhau giữa các quốc gia thành viên. Quốc gia bị ảnh hưởng nghiêm trọng nhất bởi các biện pháp SPS là Việt Nam, nơi các yêu cầu này đã đẩy giá nông sản thực phẩm nhập khẩu tăng 116,4%, tiếp theo là Brunei [94,5%], Myanmar [61,9%], Philippines [60,3%], và Thái Lan [48,7%].

Ngược lại, tác động của các biện pháp SPS đối với nhập khẩu nông sản tương đối thấp ở Singapore [14,5%], Malaysia [20,4%] và Lào [22,6%]. Giá các sản phẩm nông sản nhập khẩu cao hơn sẽ làm giảm nhu cầu đối với các sản phẩm đó từ các quốc gia thành viên khác một cách hợp lý.

Thứ hai, 5 quốc gia thành viên xuất khẩu ít nhất 20% tổng lượng nông sản xuất khẩu sang các nước ASEAN khác. Đó là Campuchia [70,3% tổng kim ngạch xuất khẩu], Lào [68,7%], Singapore [40,6%], Brunei [33,9%] và Myanmar [22,7%].

Các quốc gia thành viên còn lại xuất khẩu hầu hết các sản phẩm nông sản sang các nước ngoài khu vực. Bất kể tỷ trọng xuất khẩu nội khối ASEAN trong tổng xuất khẩu, tất cả các mặt hàng nông sản xuất khẩu của các quốc gia thành viên đều tập trung ở một số thị trường.

Ví dụ, 63,9% nông sản xuất khẩu của Campuchia đến Malaysia, trong khi Indonesia chủ yếu xuất sang Malaysia, Singapore và Việt Nam.

Việc tập trung xuất khẩu nông sản sang các thị trường có các biện pháp SPS nặng nề có khả năng làm giảm đáng kể thương mại nông sản trong khu vực.

Thứ ba, nông sản xuất khẩu từ 5 quốc gia thành viên có khả năng bị ảnh hưởng rất cao đối với các biện pháp SPS do chính phủ các quốc gia thành viên khác áp đặt đối với nông sản nhập khẩu, đó là Singapore, Indonesia, Campuchia, Malaysia và Thái Lan, tất cả đều có tỷ lệ ảnh hưởng cao tại ít nhất bốn thị trường ASEAN.

Đây là hệ quả của việc tập trung xuất khẩu cao của các biện pháp SPS vào thị trường nội khối ASEAN.

Ví dụ, Singapore xuất khẩu khoảng 16,3% tổng lượng nông sản xuất khẩu sang Malaysia, quốc gia có các biện pháp SPS đáng kể được áp dụng đối với các loại hàng nhập khẩu này.

Đồng thời, các mặt hàng nông sản xuất khẩu của Singapore sang các thị trường khác có các biện pháp SPS nghiêm ngặt hơn, chẳng hạn như Việt Nam hoặc Philippines, bị điểm tiếp xúc thậm chí còn cao hơn, điều này dẫn đến việc xuất khẩu của họ bị giảm.

Đẩy nhanh cải cách thương mại nông sản

Kết quả cho thấy, cần phải đẩy nhanh cải cách NTM đối với thương mại nông sản ở cả cấp khu vực và trong nước.

Chi phí thương mại xuyên biên giới có xu hướng tăng lên cùng với sự gia tăng của các NTM. Sự gia tăng của các biện pháp SPS và các điều kiện tiếp cận thị trường khác phản ánh sự khác biệt về trình độ phát triển, truyền thống thủ tục đa dạng trong việc ban hành và ban hành các quy định và các mức độ bảo vệ khác nhau.

Các yêu cầu pháp lý khác nhau có thể dẫn đến sự trùng lặp tốn kém trong phát triển, sản xuất và thử nghiệm sản phẩm - những trở ngại ảnh hưởng nhiều nhất đến các doanh nghiệp vừa và nhỏ [SME]. Chi phí như vậy có thể là yếu tố cản trở quyết định xuất khẩu hay đầu tư.

Những cải cách hơn nữa đối với lĩnh vực nông sản thực phẩm sẽ nhắm vào các nhóm sản phẩm dựa trên mức độ nghiêm trọng của các NTM hiện đang được áp dụng.

Trong ngắn hạn, ASEAN với tư cách là một nhóm sẽ tập trung vào nhóm các sản phẩm có mức độ chịu tác động méo mó thương mại của các biện pháp kỹ thuật và phi kỹ thuật ở mức độ cao.

Trình tự sắp xếp hợp lý các NTM sẽ bắt đầu bằng các biện pháp phi kỹ thuật nặng nề nhất [tức là các biện pháp kiểm soát số lượng, các biện pháp bảo hộ thương mại khẩn cấp], sau đó là các biện pháp kỹ thuật [tức là các biện pháp SPS và tiêu chuẩn sản phẩm].

Trong trung hạn, ASEAN sẽ tập trung vào nhóm các sản phẩm có các biện pháp phi kỹ thuật và công nghệ ít tác động hơn.

Các biện pháp phi kỹ thuật như các biện pháp kiểm soát số lượng và các biện pháp bảo hộ thương mại khẩn cấp cần được loại bỏ hoặc thay thế bằng các biện pháp khác ít gây tác động bóp méo thương mại hơn.

Ví dụ, hạn ngạch thuế quan và các yêu cầu cấp phép nhập khẩu cần được thay thế bằng thuế quan và báo cáo hàng nhập khẩu sau khi xuất xưởng dựa trên các mục nhập cảnh hải quan, tương ứng.

Các biện pháp kỹ thuật như SPS và tiêu chuẩn sản phẩm cần được đơn giản hóa hoặc hài hòa với các tiêu chuẩn quốc tế để giảm tác động bóp méo thương mại, đồng thời duy trì các mục tiêu của chính sách phi thương mại như bảo vệ sức khỏe con người, động vật và thực vật.

 Công thương

Nguồn: www.hoinhap.org.vn [17/12/2021]

1. Tổng quan về các biện pháp phi thuế quan

1.1. Định nghĩa và phân loại các biện pháp phi thuế quan

Hiện nay, chưa có định nghĩa chính thức về các biện pháp phi thuế quan [NTMs]. Theo Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển- UNCTAD [2012], các biện pháp NTMs là các biện pháp không phải biện pháp thuế quan, nhưng “có thể tác động kinh tế lên việc trong đổi hàng hóa giữa các quốc gia”. Đây là một định nghĩa tương đối rộng, xác định NTMs là bất kỳ biện pháp nào, có tác động tích cực hay tiêu cực lên thương mại. Tuy nhiên, cũng có một số định nghĩa hẹp hơn về NTM, trong đó chỉ tập trung đến khía cạnh tiêu cực của NTM. Ví dụ, OECD đưa ra định nghĩa về NTMs là các biện pháp không phải các biện pháp thuế quan và “có tác động hạn chế thương mại”. Định nghĩa này đề cập đến NTMs như là rào cản hơn là biện pháp. Bởi rất nhiều các biện pháp NTMs gây ra rào cản với thương mại nên đôi khi còn được gọi là các rào cản phi thuế quan [non-tariff barriers - NTBs]. Tuy nhiên, không phải tất cả các biện pháp NTMs đều hạn chế thương mại, thậm chí một số chúng còn giúp tăng cường thương mại giữa các quốc gia  [Kareem, 2014]. Hơn nữa, nhiều biện pháp NTM được áp dụng đơn thuần với mục đích phi thương mại [như bảo vệ sức khỏe con người, động vật hoặc môi trường], và được WTO và nhiều hiệp định thương mại tự do khu vực khác công nhận. Do đó, định nghĩa của UNCTAD mang tính khách quan hơn và phạm vi rộng hơn để xác định các biện pháp NTM.

UCTAD phân các biện pháp NTM thành 2 nhóm: i] Các biện pháp kỹ thuật và ii] Các biện pháp phi kỹ thuật. Mỗi nhóm sau đó được phân chia thành các nhóm nhỏ hơn, và được liệt kê ở Bảng 11. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng việc phân loại này không dựa trên tính chất hạn chế thương mại, tính hợp pháp hoặc sự phân biệt đối xử của các biện pháp NTMs [UNCTAD, 2012].

Bảng 1: Bảng phân loại các biện pháp NTMs

Nguồn: UNCTAD, 2012

1.2. Xu hướng và ảnh hưởng của các biện pháp NTM

Các biện pháp NTM đang thay thế thuế quan, trở thành rào cản đáng kể nhất với thương mại hàng hóa. 

Hình 1: Xu hướng áp dụng các biện pháp thuế quan và phi thuế quan

Nguồn: UNCTAD, 2015

Hình 11 cho thấy trong khi thuế quan [cả thuế MFN và thuế áp dụng] có xu hướng suy giảm nhanh chóng trong vòng 20 năm qua thì các biện pháp phi thuế quan ngược lại gia tăng mạnh mẽ. Mức thuế quan áp dụng trung bình giảm một nửa trong 20 năm qua, từ mức hơn 5% năm 1995 xuống khoảng 2,5% trong năm 2015. Trong khi đó, chỉ trong vòng khoảng hơn 10 năm kể từ khi bắt đầu xuất hiện, số lượng các biện pháp NTMs đã tăng gần gấp đôi: từ khoảng 1.600 năm 2003 lên gần 2.700 biện pháp năm 2015. Thuế quan giảm dần là do tác động của các cam kết tự do hóa về hàng hóa trong WTO và các hiệp định thương mại giữa các quốc gia. Tuy nhiên, cùng với đó nhiều quốc gia đã gia tăng các biện pháp NTMs, coi đó là các biện pháp tự vệ để kiểm soát xuất khẩu và bảo vệ các ngành sản xuất trong nước.  

Sự xuất hiện của các biện pháp NTMs đã có tác động nhất định lên thương mại, dù những tác động này rất phức tạp và khó có thể tính toán được. Năm 2010, UNCTAD phát triển một chỉ số đo lường để định lượng tác động của các biện pháp NTM lên các sản phẩm nhập khẩu, được gọi là “Chỉ số hạn chế thương mại tổng thể” [overall trade restrictiveness index- OTRI] . Chỉ số này cho thấy các biện pháp NTMs có mức độ hạn chế thương mại tổng thể lớn hơn thuế quan [Hình 2]. Trong đó, tác động của các biện pháp NTMs lên các sản phẩm nông nghiệp  cao hơn nhiều so với các sản phẩm công nghiệp ở tất cả các quốc gia và mức thu nhập khác nhau. Ngoài ra, các biện pháp NTMs đối với các sản phẩm nông nghiệp áp dụng bởi các nền kinh tế có thu nhập cao có tính hạn chế thương mại cao hơn so với các nước có thu nhập trung bình, và cao hơn nhiều so với các nước có thu nhập thấp.

Nguồn: UNCTAD, 2013

2. Tình hình áp dụng các biện pháp NTM của EU

2.1. Tình hình áp dụng các biện pháp NTM của EU lên hàng nhập khẩu nói chung

Theo một nghiên cứu năm 2013 của UNCTAD, EU là một trong số những nước và vùng lãnh thổ có tần suất áp dụng  và tỷ lệ bao phủ  cao nhất. Đặc biệt, trong lĩnh vực nông nghiệp và thực phẩm, EU thường bị cáo buộc duy trì các chính sách bảo hộ thương mại cao [Vietrade, 2016]. Những chính sách này đặc biệt ảnh hưởng lên các nước đang phát triển, vì phần lớn lợi thế cạnh tranh của những nước này nằm ở lĩnh vực nông nghiệp [Đại học Dublin, 2010]. Trên trang web chính thức của mình, EU cũng tuyên bố rõ ràng rằng khu vực này “duy trì một trong những tiêu chuẩn an toàn thực phẩm cao nhất thế giới” [EC, 2017, p.1]. Mặc dù lý do EU đưa ra là để bảo vệ sức khỏe con người và động vật, nhưng những tiêu chuẩn cao này của họ đang gây ra rất nhiều cản trở đối với các sản phẩm nông nghiệp nhập khẩu. Chẳng hạn, một nghiên cứu gần đây của Trung tâm Thương mại Quốc tế [International Trade Center- ITC] về các biện pháp NTMs mà các nhà xuất khẩu Thái Lan phải đối mặt ở thị trưởng nước ngoài đã chỉ ra rằng dù thị trường EU chỉ chiếm một phần nhỏ trong tổng kim ngạch xuất khẩu nông sản của Thái Lan năm 2013, nhưng EU lại có tỷ lệ các biện pháp NTM áp dụng đối với những mặt hàng xuất khẩu của nước này cao nhất.

Hình 3: Tỷ lệ xuất khẩu nông sản của Thái Lan sang các nước và tỷ lệ các biện pháp NTM áp dụng với Thái Lan năm 2013

Nguồn: ITC, 2014

2.2. Tình hình áp dụng các biện pháp NTM của EU đối với trái cây Việt Nam

Theo cơ sở dữ liệu TRAINS của UNCTAD , EU hiện đang áp dụng 34 biện pháp NTM lên trái cây Việt Nam [Chương 08], bao gồm 26 biện pháp SPS và 08 biện pháp TBT.  EU là một trong những thị trường nhập khẩu có số lượng biện pháp SPS và TBT áp dụng với trái cây Việt Nam cao nhất. Quan sát từ Hình 4, Trung Quốc và các nước ASEAN khác áp dụng ít biện pháp SPS và TBT với trái cây Việt Nam hơn Mỹ, Úc và EU. Dù tác động của những biện pháp này lên nhập khẩu còn phụ thuộc vào tính chất hạn chế thương mại của chúng, nhưng chỉ riêng nhìn vào số lượng các biện pháp áp dụng có thể thấy sự phức tạp của hệ thống quản lý nhập khẩu của một thị trường nhất định.

Hình 4: Số lượng các biện pháp SPS và TBT mà các thị trường nhập khẩu áp dụng đối với trái cây Việt Nam năm 2015

Bảng 2 cung cấp chi tiết về các biện pháp SPS và TBT mà EU áp dụng với trái cây xuất khẩu Việt Nam. Từ các dữ liệu này, có thể thấy rằng số lượng biện pháp nhiều nhất nằm ở nhóm “Quy trình đánh giá sự phù hợp” [Conformity assessment]. Đây là một đặc điểm nổi bật của thị trưởng EU, khi mà các nhà xuất khẩu không chỉ đối mặt với những yêu cầu cao mà còn phải chịu sự kiểm tra nghiêm ngặt và trừng phạt nghiêm khắc một khi vi phạm.

Bảng 2: Số lượng các biện pháp NTM mà EU áp dụng đối với 9 loại trái cây xuất khẩu tiềm năng của Việt Nam

Nguồn: Cơ sở dữ liệu TRAIN của UNCTAD, 2017

Vì số lượng các biện pháp NTM khá lớn, và một số biện pháp không đặc biệt liên quan đến 9 mặt hàng trái cây xuất khẩu tiềm năng của Việt Nam, nghiên cứu này chỉ tập trung vào những biện pháp liên quan nhất. Cụ thể, những biện pháp sau đây có ảnh hưởng lớn nhất đến trái cây xuất khẩu Việt Nam:

- Các biện pháp SPS: yêu cầu vệ sinh thực phẩm; Quy định về dư lượng thuốc bảo vệ thực vật và tạp chất; kiểm soát sức khỏe thực vật và đánh giá sự phù hợp.

- Các biện pháp TBT: Quy định về dán nhãn và Tiêu chuẩn tiếp thị

Nguồn: Trích dẫn "Nghiên cứu: Hoa quả Việt Nam vượt qua các rào cản của thị trường EU
để tận dụng cơ hội từ EVFTA" - Trung tâm WTO và Hội nhập