Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật soạn thảo đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự thảo theo quy định của pháp luật. Đối với cấp tỉnh, cấp huyện việc thẩm định Nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND cùng cấp do Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp thực hiện, còn cấp xã thì Công chức Tư pháp hộ tịch thực hiện cho ý kiến đối với các dự thảo mà không phải thẩm định. Quá trình thẩm định lưu ý các một số vấn đề sau:
1. Về sự cần thiết ban hành
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không quy định phải thẩm định sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đến Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 thì đối với Nghị quyết quy định khoản 2, 3 Điều 27 luật [Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương]; Quyết định của UBND tỉnh quy định tại khoản 2, 3 Điều 28 Luật [Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương] thì phải thẩm định sự cần thiết ban hành.
Đối với văn bản địa phương Luật loại trừ 3 trường hợp không thẩm định về sự cần thiết gồm: Nghị quyết quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; Nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; Quyết định quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Do đó quá trình thực hiện thẩm định cần căn cứ quy định này để thực hiện.
Để thẩm định sự cần thiết, chúng ta phải nghiên cứu dự thảo để trả lời cho các câu hỏi sau: căn cứ vào đâu để ban hành văn văn này? việc ban hành văn bản có đáp ứng được yêu cầu thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng hay không? Căn cứ pháp lý, căn cứ thực tiễn để ban hành văn bản là như thế nào? Đồng thời, cần nghiên cứu Tờ trình, vì trong nội dung tờ trình cơ quan soạn thảo đã đánh giá về sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Qua đó, giúp chúng ta nắm bắt các vấn đề liên quan đến cơ sở pháp lý cũng như tình hình thực tiễn các quan hệ xã hội mà văn bản pháp luật này sau khi được ban hành sẽ điều chỉnh để từ đó, đưa ra quan điểm khẳng định sự cần thiết phải ban hành văn bản.
2. Về phạm vi và đối tượng điều chỉnh đối với dự thảo
Phạm vi điều chỉnh của văn bản pháp luật được hiểu là giới hạn các vấn đề được đặt ra và giải quyết trong văn bản đó. Còn đối tượng điều chỉnh của văn bản là các cơ quan, tổ chức, cá nhân áp dụng thực hiện theo văn bản đó. Vì vậy, người thẩm định cần phải phân tích, đánh giá về một số vấn đề như sự phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự thảo; Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các chính sách cơ bản của dự thảo; Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các quy định cụ thể của dự thảo. Thông thường đối với dự thảo văn bản quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, phạm vi và đối tượng khá rõ, ví dụ, dự thảo Nghị quyết quy định về mức thu học phí các cơ sở công lập trên địa bàn tỉnh, về phạm vi quy định về mức thu; còn đối tượng áp dụng là các cơ sở công lập trên địa bàn tỉnh. Còn đối với Nghị quyết quy định về chính sách đặc thù của tỉnh, quá trình thẩm định cần tập trung làm rõ phạm vi và đối tượng áp dụng của văn bản, trong đó đặc biệt chú trọng đến viêc thẩm định đối tượng hưởng chính sách, tránh trường hợp dự thảo có chính sách nhưng lại sót đối tượng, quá trình thẩm định chúng ta không phát hiện ra, khi áp dụng văn bản sẽ vướng mắc khi thực hiện văn bản.
3. Sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương của Đảng
Thời gian qua, Đảng ta đã ban hành nhiều chủ trương để lãnh đạo công tác xây dựng pháp luật, các nghị quyết, chỉ thị, kết luận của Ban chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư cũng đã xác định rõ mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp cho công tác xây dựng pháp luật liên quan đến các lĩnh vực cụ thể nhằm xây dựng hệ thống pháp luật bảo đảm đồng bộ, thống nhất, ổn định và minh bạch. Chính vì vậy, trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật bổ sung thêm quy định thẩm định nội dung dự thảo phải phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng. Khi thẩm định nội dung này, chúng ta phải xem xét so sánh đối chiếu nội dung dự thảo với Nghị quyết, Quy định, Chỉ thị, Kết luận,… của Đảng để xác định nội dung dự thảo văn bản có phù hợp với các văn kiện của Đảng làm cơ sở cho việc ban hành văn bản hay không? đã bảo đảm thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách được thể hiện trong văn kiện của Đảng hay chưa? Ở địa phương các Nghị quyết, Quyết định của HĐND, UBND chủ yếu quy định chi tiết nội dung giao quy định tại văn bản Trung ương [Luật, Nghị định, Thông tư,…]. Trường hợp ban hành chính sách đặc thù thì theo quy định có chủ trương thống nhất từ Tỉnh ủy, do đó dự thảo thường đã phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng.
4. Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật
Theo quy định tại khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 thì “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”. Vì vậy, các văn bản pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, hay nói cách khác là dự thảo văn bản đảm bảo không trái với các nguyên tắc, quy định và tinh thần của Hiến Pháp. Vì vậy, khi thẩm định cũng phải nghiên cứu quy định của Hiến pháp để xem xét dự thảo đảm bảo tính hợp hiến không? Chẳng hạn như trong dự thảo văn bản của UBND có nội dung quy định về hạn chế quyền công dân như quy định các hành vi bị cấm [cấm bán hàng rong, cấm đi lại ở những khu vực nhất định; ,,…]. Chúng ta căn cứ Điều 14 Hiến pháp năm 2013 [Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng] để đề nghị cơ quan soạn thảo bỏ. Vì nội dung dự thảo chưa đảm bảo tính hợp Hiến, trường hợp này thẩm quyền quy định là Quốc hội chứ không phải là UBND tỉnh.
Về tính hợp pháp ở đây được hiểu là văn bản QPPL của HĐND, UBND cần phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, tức là phải phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan cấp trên [Bộ luật, Luật, Nghị quyết, Pháp lệnh, Lệnh, Nghị định, các Thông tư đã ban hành]. Đối với văn bản của UBND, còn phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp. Đây là vấn đề rất quan trọng nhưng cũng là nội dung khó nhất khi thực hiện thẩm định. Đối với những dự thảo quy định chi tiết theo khung của văn bản trung ương thì khá đơn giản, chỉ cần người thẩm định đối chiếu dự thảo với văn bản của trung ương. Tuy nhiên, đối với những dự thảo văn bản quy định biện pháp thực hiện “chức năng quản lý nhà nước”, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau, sử dụng thuật ngữ chuyên ngành thì rất phức tạp, yêu cầu người thẩm định phải tập hợp tất cả các văn bản liên quan để xem xét nghiên cứu sự phù hợp của dự thảo đối với văn bản làm căn cứ ban hành [hay nói cách khác là tính hợp pháp, tính thống nhất].
- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản
Ngôn ngữ trong văn bản là phương tiện hàng đầu để thể hiện ý chí của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản đó. Thông qua ngôn ngữ, chủ thể ban hành văn bản thể hiện ý chí của mình và người đọc văn bản tiếp nhận, thực hiện những hành vi cần thiết, phù hợp với văn bản đã nhận được, đáp ứng yêu cầu của chủ thể ban hành. Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định ngôn ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật là tiếng Việt; phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu; quy định cụ thể nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác. Do đó, dự thảo sử dụng ngôn ngữ địa phương, không thông dụng, khi thẩm định cần đề nghị sửa để tránh trường hợp có nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến không thống nhất trong quá trình áp dụng văn bản.
Về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL, chương V Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật [được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP] đã quy định rất rõ về những nội dung liên quan đến thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản nên chúng ta căn cứ vào quy định này để thẩm định dự thảo đảm bảo phù hợp với quy định.
Ngoài ra cần lưu ý trong Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung nêu trên và ý kiến về việc dự thảo Nghị quyết đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND để trình HĐND đối với Nghị quyết và trình UBND tỉnh đổi với Quyết định./.