Tìm hiểu tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật tiêu luận

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠOBỘ NỘI VỤHỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIATRẦN THỊ BÍCH NGỌCTIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠMPHÁP LUẬT CỦA BỘChuyên ngành: Quản lý côngMã số: 9340403TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNGHÀ NỘI, 2018Công trình được hoàn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIANgười hướng dẫn khoa học:1: PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân2: PGS.TS. Nguyễn Bá ChiếnPhản biện 1:..........................................................................................................................................................................Phản biện 2:..........................................................................................................................................................................Thời gian: vào hồi ……… giờ ….. ngày … tháng …. nămLuận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp cơ sởĐịa điểm: Phòng bảo vệ luận án tiến sĩ - Phòng họp….. Nhà ……, Học viện Hànhchính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - Hà NộiCó thể tìm hiểu luận án tại Thư viện Quốc gia Việt Nam hoặc thư viện của Học việnHành chính Quốc giaMỞ ĐẦU1. Lý do chọn đề tàiVăn bản quy phạm pháp luật [VBQPPL] có vai trò quan trọng trong quản lý nhànước [QLNN], là cơ sở pháp lý cho toàn bộ các hoạt động xã hội. Việc ban hành VBQPPLchất lượng góp phần thể chế hóa sự lãnh đạo của Đảng, truyền đạt các quyết định quản lýcủa các cơ quan nhà nước hướng đến xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ,thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch.Thời gian qua, các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã tập trung chỉ đạo nâng cao hiệu quả, chất lượngban hành VBQPPL và đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, giảm sự chồng chéo, mâuthuẫn, chất lượng ban hành VBQPPL ngày càng hoàn thiện. Nhiều Bộ đã áp dụng hệ thốngquản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 trong xây dựng và ban hành VBQPPL.Tuy nhiên, trên thực tiễn hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ còn không ít hạn chế,nhiều VBQPPL chưa ngang tầm với yêu cầu quản lý nhưng vẫn được ban hành, không ítVBQPPL của một số Bộ khi ban hành đã gây ra phản cảm trong dư luận, thiếu tính hợppháp và khả thi, dẫn đến “tuổi thọ” VBQPPL của Bộ chưa cao. Mặt khác, các phươngpháp/chỉ số sử dụng đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL [chỉ số RIA, MEI, PARINDEX…] chưa thể là công cụ đặc lực giúp cho các Bộ kiểm soát chất lượng hoạt động banhành VBQPPL; vì vậy, rất cần có một bộ tiêu chí làm công cụ, thước đo chuẩn mực đánhgiá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ.Hiện nay, Việt Nam có khá nhiều công trình nghiên cứu về VBQPPL, tiêu chuẩn,phương pháp, chỉ số đánh giá chất lượng VBQPPL nhưng chưa có công trình nào nghiêncứu chuyên sâu, hệ thống về hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, nhất là về “Tiêu chí” đểđánh giá, kiểm soát chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Với định hướng của Đảng và Nhànước trong hoàn thiện hệ thống pháp luật, việc nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện tiêu chíđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trở nên cần thiết, cấp bách hơn. Từ những lýdo trên, chính là xuất phát điểm để tác giả xác định đề tài nghiên cứu: “Tiêu chí đánh giá chấtlượng ban hành VBQPPL của Bộ” trong luận án tiến sĩ.2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu2.1. Mục đích nghiên cứuLàm sáng tỏ cơ sở khoa học và thực tiễn tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ. Nghiên cứu đề xuất các giải pháp xây dựng thang điểm và bảo đảm ápdụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam góp phần nângcao chất lượng ban hành VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng.2.2. Nhiệm vụ nghiên cứuLuận án tập trung vào những nhiệm vụ cơ bản sau: Thứ nhất, luận giải tổng quan vềtình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước về những vấn đề liên quan đến đề tài luậnán. Thứ hai, phân tích, luận bàn về cơ sở lý luận về chất lượng ban hành VBQPPL của Bộvà Tiêu chí đánh chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Thứ ba, đánh giá thực trạng banhành VBQPPL của Bộ và các phương pháp/chỉ số đang áp dụng giai đoạn 2009 - 2017. Thứtư, áp dụng “Tiêu chí” [đã xây dựng] đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Thứnăm, đưa ra quan điểm và giải pháp xây dựng, hoàn thiện, bảo đảm áp dụng tiêu chí đánhgiá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu3.1. Đối tượng nghiên cứuTiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.3.2. Phạm vi nghiên cứu- Nội dung: Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được tiếp cận từ nhiều góc độ:Chất lượng hoạt động và chất lượng sản phẩm. Luận án tập trung nghiên cứu về tiêu chí1đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. VBQPPL của Bộ mà luận án đềcập là Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ. Đối với Thông tư liêntịch giữa các Bộ do Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định nên luận án khôngđề cập đến, chỉ sử dụng trong báo cáo thực trạng số lượng, chất lượng ban hành VBQPPLcủa các Bộ.- Không gian: Nghiên cứu thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ thông qua thực tiễn ở các Bộ ở Việt Nam, tập trung khảo sát 8 Bộ songphân tích kỹ đối với hai Bộ điển hình: Bộ Giao thông vận tải và Bộ Tài chính.- Thời gian: Từ năm 2009 đến năm 2017.4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu4.1. Phương pháp luậnLuận án sử dụng phương pháp luận là các nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lênin kết hợp tư tưởng Hồ Chí Minh làm định hướng cho việc nghiên cứu. Trên cơ sở phươngpháp luận biện chứng duy vật, luận giải theo tư duy logic biện chứng mang tính khách quantrong mối liên hệ phổ biến, mối quan hệ mang tính hệ thống giữa các tiêu chí, gắn kết chúngvới nhau trên cơ sở hướng tới mục tiêu đảm bảo chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.4.2. Phương pháp nghiên cứuPhương pháp lịch sử; phương pháp nghiên cứu tài liệu; phương pháp điều tra, khảosát; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp thực nghiệm.5. Những đóng góp mới của đề tài- Luận án làm sáng tỏ các khái niệm về ban hành và chất lượng ban hành VBQPPLcủa Bộ; quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; mục đích, ýnghĩa đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ; phân tích làm rõ hoạt động ban hành VBQPPLcủa Bộ là hình thức quan trọng trong hoạt động QLNN của Bộ.- Luận giải cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộgồm: Khái niệm; phân tích làm rõ tiêu chí là công cụ hữu hiệu quản lý chất lượng, đánh giáchất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; ý nghĩa, vai trò, nguyên tắc và đặc điểm tiêu chíđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; đặc biệt, xây dựng 05 nội dung gồm cáctiêu chí thành phần, tiểu mục của “Tiêu chí” và phương pháp đánh giá theo tiêu chí trên cơsở lý thuyết quản lý chất lượng toàn bộ trong khu vực công; xác định các yếu tố ảnh hưởngđến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.- Về thực tiễn: Luận án đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ; nghiên cứu, xâydựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009-2017. Thực tiễnqua việc từ áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ đã xây dựng ởChương 2; trong đó, phân tích cụ thể tại Bộ Tài chính, Bộ GTVT và một số VBQPPL của cácBộ để chỉ rõ sai sót do chưa thực hiện đầy đủ các nội dung trong “Tiêu chí”; đồng thời, đánh giákết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.- Đưa ra quan điểm, dự báo và phân tích SWOT đối với tiêu chí đánh giá chất lượngban hành VBQPPL của Bộ. Điểm mới nổi bật là việc xây dựng thang điểm, phương pháptính điểm, nguyên tắc tuân thủ của Tiêu chí và thực nghiệm cụ thể đối với một Thông tư củaBộ. Qua đó, Luận án đã đề xuất các giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêuchí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam.6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu6.1. Câu hỏi nghiên cứu- Ban hành VBQPPL của Bộ có vai trò như thế nào trong hoạt động QLNN? Chấtlượng ban hành VBQPPL là gì? Mục đích đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL là gì?Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là gì? Đánh giá chất lượng banhành VBQPPL dựa trên tiêu chí nào? Chủ thể đánh giá là ai? Khi sử dụng tiêu chí đánh giá2chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có những yếu tố nào ảnh hưởng?- Thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam nhưthế nào? Đâu là vấn đề tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của việc đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay qua các tiêu chí đã có?- Hoàn thiện tiêu chí theo hướng nào? Cần có giải pháp gì để bảo đảm cho việc ápdụng bộ tiêu chí này trên thực tế ở Việt Nam?6.2. Giả thuyết khoa họcVBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay chưa đảm bảo chất lượng, một trong nhữngnguyên nhân là do chưa có cơ chế đầy đủ để kiểm soát chất lượng ban hành. Nếu áp dụng bộ tiêuchí sẽ nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo hiệu lực QLNN.7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án- Về lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án bổ sung thêm lý luận về tiêu chí đánhgiá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.- Về thực tiễn: Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các chươngtrình cử nhân, sau đại học trong các cơ sở đào tạo luật, hành chính, khoa học xã hội, đồng thờiluận án là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước, các chuyên gia làm công tác ban hànhVBQPPL và hoàn thiện các quy định về ban hành VBQPPL.8. Kết cấu của luận ánNgoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án cókết cấu 4 chương:Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đề tài luận ánChương 2. Cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộChương 3. Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt NamChương 4. Quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chíđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam.CHƯƠNG 1TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUANĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN1.1. Những công trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài1.1.1. Một sô công trình nghiên cứu trong nướcGồm 27 công trình khoa học được nghiên cứu theo 2 nhóm: [1] Nhóm công trìnhkhoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ; [2] Những côngtrình khoa học liên quan đến phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng ban hànhVBQPPL và VBQPPL của Bộ1.1.2. Một sô công trình nghiên cứu nước ngoàiGồm 16 công trình khoa học được nghiên cứu theo 2 nhóm: [1] Nhóm công trìnhkhoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ; [2] Những côngtrình khoa học liên quan đến phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng ban hànhVBQPPL và VBQPPL của BộNhững kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học trên là tài liệu có giá trịtham khảo tốt cho tác giả trong quá trình thực hiện đề tài.1.2. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu và nhữngvấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu1.2.1. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứuCác công trình nghiên cứu đã đề cập đến: Khái niệm, vai trò, quy trình ban hànhVBQPPL, quyền lập quy và hoạt động lập quy; tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá văn bản QLNN,VBQPPL, bên cạnh đó, có công trình chỉ ra rằng rà soát, đánh giá chất lượng VBQPPL làcông việc thường xuyên của tất cả các Bộ thuộc Chính phủ. Mặt khác, các công trình còn3đánh giá thực trạng về hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước [trongđó nói đến hoạt động ban hành Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ],thực trạng về quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam, đánh giá thực trạng VBQPPL của Bộhiện nay còn yếu kém, mâu thuẫn và chồng chéo.Với kết quả nghiên cứu của các công trình, các công trình trên tiếp cận từ góc độ luậthọc chỉ dừng lại ở trình bày yêu cầu cần thực hiện, chưa hình thành bộ tiêu chí. Chủ yếu cáccông trình tập trung nghiên cứu đến các tiêu chí đánh giá chất lượng, tác động của cácVBQPPL [VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng] đang có hiệu lực thi hành [haynói cách khác đó là chất lượng sản phẩm], mà chưa đề cập đến chất lượng của hoạt động banhành VBQPPL, hoặc có đề cập nhưng chưa hệ thống đầy đủ, toàn diện, chưa xây dựng tiêuchí định lượng đánh giá theo thang điểm và làm thế nào để đạt được yêu cầu đó. Đây là điểmcòn trống cần tiếp tục nghiên cứu. Những kết quả nghiên cứu của các công trình khoa họctrên là tài liệu có giá trị tham khảo tốt cho tác giả trong quá trình thực hiện luận án.1.2.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu- Làm sáng tỏ và phong phú cơ sở lý luận về: Ban hành VBQPPL của Bộ, chất lượngban hành VBQPPL của Bộ; đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, tiêu chí đánhgiá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.- Luận giải rõ cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL củaBộ, về: Khái niệm, ý nghĩa, vai trò, nội dung, nguyên tắc và đặc điểm của tiêu chí đánh giáchất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; các yếu tố ảnh hưởng khi áp dụng tiêu chí đánh giáchất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.- Đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009 - 2017; thực trạngviệc nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; cácphương pháp/chỉ số đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009 - 2017;Kết quả đạt được, hạn chế của các tiêu chí hiện hành, nguyên nhân dẫn đến hạn chế của việcđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ qua các tiêu chí đã có. Phân tích SWOT đốivới tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.- Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ, thang điểm chấm điểm chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; các giảipháp bảo đảm cho việc áp dụng tiêu chí này trên thực tế.CHƯƠNG 2CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂNBẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ2.1.1. Khái niệm VBQPPL của Bộ và ban hành VBQPPL của Bộ2.1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của BộTừ những khái niệm về VBQPPL, có thể hiểu VBQPPL của Bộ là văn bản dưới luật,là phương tiện thực hiện hoạt động quản lý nhà nước đối với ngành và lĩnh vực; theo tácgiả: VBQPPL của Bộ là văn bản có chứa QPPL do Bộ trưởng ban hành theo đúng thẩmquyền, hình thức, trình tự thủ tục luật định, chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong Luật,Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Lệnh,Quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chínhphủ và biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của Bộ.2.1.1.2. Khái niệm ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ“Ban hành VBQPPL của Bộ” là việc Bộ căn cứ chức năng QLNN và nhiệm vụ đượcgiao, hàng năm lập kế hoạch ban hành VBQPPL của Bộ; tổ chức xây dựng dự thảo Thôngtư của Bộ trưởng theo đúng trình tự, thủ tục của pháp luật về VBQPPL đảm bảo chất lượng,đúng kế hoạch được phê duyệt và tổ chức ban hành Thông tư theo quy định.4Hoạt động “Ban hành VBQPPL của Bộ” xuất phát từ việc: Các Bộ hàng năm lập kếhoạch ban hành VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN của Bộ mình, trên cơ sở được giao và biệnpháp thực hiện chức năng QLNN của Bộ; tổ chức nghiên cứu xây dựng dự thảo VBQPPL; lấyý kiến, tiếp thu ý kiến và thẩm định; trình dự thảo người có thẩm quyền [ký] ban hành.2.1.1.3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của BộHình thức VBQPPL do pháp luật quy định và có các tên gọi khác nhau và có sự thayđổi về hình thức theo quy định Hiến pháp và Luật Ban hành VBQPPL. Theo quy định hiệnhành, hình thức VBQPPL do Bộ trưởng ban hành là Thông tư. Như vậy, với vị trí pháp lý,Bộ là cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng, mọi VBQPPL đều do Bộ trưởng ban hành vàchịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản đó.2.1.3. Ban hành VBQPPL của Bộ - Hình thức quan trọng trong hoạt động quản lýnhà nước của BộVBQPPL của Bộ là phương tiện quan trọng trong hoạt động QLNN, do đó, ban hànhVBQPPL của Bộ là một hoạt động QLNN đặc thù, quan trọng, đồng thời cũng là một hoạtđộng chính trị cơ bản thể hiện đường lối lãnh đạo của Đảng, chính sách của Nhà nước nhằmhướng dẫn chi tiết các quy định tại VBQPPL pháp lý cao hơn. Bên cạnh đó, ban hànhVBQPPL của Bộ còn là hoạt động ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, là hình thứcđể cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quảnlý của Nhà nước. Ngoài ra, ban hành VBQPPL của Bộ phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng,hoàn thiện hệ thống pháp luật giúp cho Bộ và các cơ quan thi hành pháp luật có điều kiệnnắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành góp phần tạo ranhững tiền đề pháp lý hoàn chỉnh để giúp cho Việt Nam sớm hội nhập với khu vực và quốctế trong công tác ban hành VBQPPL.2.2. Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ2.2.1. Khái niệm chất lượng, quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của BộTừ khái niệm về chất lượng, chất lượng VBQPPL, chất lượng ban hành VBQPPL; theotác giả, chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là tập hợp các đặc tính của dự thảo VBQPPLcủa Bộ đáp ứng các yêu cầu của hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo chất lượngVBQPPL của Bộ đạt được kết quả cao trong hoạt động QLNN của Bộ.Hiện nay, nước ta có một số hệ thống quản lý chất lượng. Quan điểm tiếp cận được thừanhận và phổ biến là cần tiếp cận đến vấn đề chất lượng và đánh giá chất lượng toàn diện, hệthống, sử dụng các kỹ thuật và công cụ của quản lý chất lượng toàn bộ. Vì vậy, việc đánh giáchất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cũng cần xem xét toàn diện, hệ thống cả quá trình quảnlý và những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đầu ra. Từ lý luận về lý thuyết quản lý chất lượng vàtiếp cận từ giác độ khoa học quản lý công, chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cần đượckiểm soát bởi các nhà quản lý công, tức là QLNN đối với hoạt động ban hành VBQPPL củaBộ. Bản chất của công việc quản lý này là phải quản lý được chất lượng hoạt động ban hànhVBQPPL của Bộ. Theo đó: Quản lý chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là việcnhà quản lý sử dụng các phương pháp để kiểm soát chất lượng của hoạt động ban hành saocho hoạt động ban hành phải bảo đảm các yêu cầu đối với một VBQPPL khi ban hành.Qua nghiên cứu các khái niệm về đánh giá, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL,theo tác giả: Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được xem xét là quá trình cácBộ xem xét, phân tích và kết luận về sự phù hợp của hoạt động ban hành với những mục tiêudo Bộ đặt ra [quản lý, pháp lý, kỹ thuật…] nhằm phát hiện kịp thời những khuyết điểm, bấtcập và có những biện pháp xử lý tương thích.2.2.2. Quan điểm tiếp cận đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộChất lượng của hoạt động ban hành văn bản quyết định chất lượng của văn bản với tư5cách là sản phẩm của hoạt động đó hay nói cách khác chất lượng của VBQPPL phụ thuộcvào chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL đó. Từ tiếp cận nhận định, quan điểm đánhgiá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là phải có công cụ theo dõi, giám sát, kiểmtra hoạt động ban hành để đảm bảo việc xây dựng tuân thủ đúng trình tự, thủ tục quy định củapháp luật và các yêu cầu của thực tiễn đã đặt ra. Đồng thời, phát huy được trí tuệ, công sức, tinhthần trách nhiệm, sáng tạo đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi ban hành đạt chất lượng, hiệuquả, tính khả thi cao nhất trong điều kiện, bối cảnh cụ thể.2.2.3. Mục đích và ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ2.2.3.1. Mục đích đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộMột là, kiểm soát chất lượng VBQPPL sau khi ban hành để có sản phẩm đáp ứng yêucầu trong hoạt động QLNN. Hai là, thông qua đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL củaBộ xác định những nội dung chính, làm rõ chính sách được lựa chọn là phương án tối ưu,đảm bảo tiết kiệm chi phí, tác động tích cực lên các mối quan hệ kinh tế xã hội, môi trườngvà quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân. Ba là, xem xét quá trình ban hành, chỉnh sửa kịpthời sai sót, khiếm khuyết trong quá trình ban hành VBQPPL của Bộ. Bốn là, là cơ sở đánhgiá chất lượng, hiệu quả công việc của từng công chức và là cơ sở xác định trách nhiệm của cánhân, các cơ quan, đơn vị trong việc xây dựng VBQPPL của Bộ. Năm là, giúp cho cơ quan, tổchức, đơn vị thuộc Bộ được giao nhiệm vụ xây dựng VBQPPL đúng trình tự, thủ tục đápứng được mục tiêu yêu cầu đặt ra, hoàn thiện trước khi trình Bộ trưởng ký ban hành.2.2.3.2. Ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộThứ nhất, hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có ý nghĩa trongviệc hoàn thiện dự thảo VBQPPL trước khi ban hành nhằm giảm và khắc phục được nhữngsai sót, hạn chế của VBQPPL; Thứ hai, nâng cao tính chủ động, tính kỷ luật trong công tácxây dựng VBQPPL; Thứ ba, hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL có ý nghĩatrong việc tiết kiệm thời gian, chi phí của công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của Bộ;Thứ tư, giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân được phân công có cái nhìn khách quan vềhiệu lực, hiệu quả của QLNN. Đồng thời, giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân được phâncông phát hiện ra những điểm chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp hoặc khoảng trống,kẽ hở pháp luật liên quan đến VBQPPL của Bộ đang được theo dõi, xây dựng, đánh giá.2.3. Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ2.3.1. Khái niệm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộTrên thế giới, đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua việcsử dụng các bộ tiêu chí, bộ chỉ số khá phổ biến. Hoạt động đánh giá này thường gắn liền vớicác chương trình CCHC. Từ khái niệm của tiêu chí, tiêu chuẩn, chỉ số cho thấy mỗi mộtcông cụ có những ưu việt riêng, việc lựa chọn không phải là do công cụ nào ưu việt [tốthơn, vượt trội hơn] mà là phù hợp với đối tượng nghiên cứu, đánh giá. Với đặc thù củaVBQPPL của Bộ, có những nội dung, quy định, căn cứ hay kết quả mang tính định tính, đanxen tính định lượng. Vì vậy, luận án lựa chọn việc xây dựng “Tiêu chí”, cụ thể hóa các nộidung, quy định, kết quả định tính thành định lượng để sử dụng thuận tiện, khoa học, dễ ápdụng, đo lường kết quả kiểm tra, kiểm soát chất lượng ban hành VBQPPL bằng điểm số cụthể, không đánh giá theo mức độ [“đạt”, “không đạt”], tránh việc lấy kết quả trung bình củacác tiêu chí thành phần tổng hợp lên kết quả của tiêu chí.Theo tác giả, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được hiểu làcông cụ, thước đo chuẩn mực giúp cho Bộ đánh giá chất lượng đối với hoạt động ban hànhVBQPPL của mình, các tiêu chí được cụ thể hóa bằng các tiêu chí thành phần và các tiểumục bao quát đầy đủ từng nội dung, từng hoạt động, kết quả cụ thể cần đánh giá và khiđánh giá các tiêu chí thành phần và các tiểu mục xếp theo điểm số cụ thể.62.3.2. Quan điểm, nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPLcủa Bộ2.3.2.1. Quan điểm xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộTiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ phải phản ánh đầy đủ cácbước của quá trình ban hành VBQPPL của Bộ. Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phảiđược xây dựng trên cơ sở quan điểm về chất lượng VBQPPL. Trong các tài liệu về quản lýchất lượng còn gọi đây chính là chính sách chất lượng. Việc xác định ngay từ đầu về tiêu chíchất lượng sản phẩm cuối cùng là VBQPPL sẽ giúp có cơ sở và xây dựng tiêu chí để kiểmsoát, đánh giá quá trình ban hành sao cho sản phẩm đạt được đúng chất lượng như yêu cầu.Nhiều công trình xem xét một cách hệ thống về chất lượng VBQPPL dựa trên một sốnhóm tiêu chuẩn như sau: Một là, tiêu chuẩn pháp lý - kỹ thuật. Hai là, tiêu chuẩn chính trị[sự tương ứng lợi ích quốc gia, chế độ nhà nước...]. Ba là, tiêu chuẩn kinh tế [tiềm lực đảmbảo cho sự thi hành] VBQPPL, tính ưu tiên của chi phí cần thiết khi thi hành VBQPPL...].Bốn là, tiêu chuẩn quản trị [các phương pháp thi hành luật pháp, sự tuân thủ các quy tắclãnh đạo, kiểm soát tham nhũng…]. Năm là, tiêu chuẩn xã hội [mức độ phù hợp với các mốiquan hệ xã hội hiện thời, các quy chuẩn luật pháp quy định các mối quan hệ đó…].2.3.2.2. Nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộMột là, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải được xây dựng trên cơ sở thốngnhất quan điểm về chất lượng VBQPPL. Hai là, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phảigiúp kiểm soát được chất lượng của toàn bộ quá trình ban hành VBQPPL. Ba là, tiêu chícần được xây dựng trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành. Thứ tư, tiêu chí cần đượcxây dựng trên cơ sở khách quan, khoa học và toàn diện. Năm là, tiêu chí cần được xây dựngtrên cơ sở thực tiễn chất lượng VBQPPL và thực tiễn quy trình ban hành VBQPPL. Sáu là,Tiêu chí cần bảo đảm tính phù hợp và kinh tế. Bảy là, tiêu chí cần bảo đảm tính lượng hóa,tính đơn giản, dễ áp dụng. Tám là, mỗi tiêu chí đề cập cụ thể một vấn đề xác định, kèm theothang điểm được lượng hóa.Bậc thang chất lượng thể hiện theo 3 mức/cấp độ, sự khác biệt giữa các mức chấtlượng ban hành VBQPPL trong từng tiêu chí rõ rệt. Ba [03] mức chất lượng gồm: Chấtlượng ban hành rất tốt [Loại A]; Chất lượng ban hành tốt [Loại B]; Chất lượng ban hành khá[Loại C]. Các VBQPPL của Bộ khi đánh giá chất lượng ban hành không đạt [Loại D] phảinghiên cứu xây dựng lại, thực hiện lại trình tự, thủ tục ở tiêu chí không đạt.2.3.3. Nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộTrong phạm vi nghiên cứu, Luận án xem xét hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ làtoàn bộ quá trình xây dựng VBQPPL của Bộ cho đến khi VBQPPL của Bộ được ký banhành. Vì vậy, nội dung tiêu chí được kiến thiết bắt đầu từ khi Bộ triển khai xây dựng mộtVBQPPL trong kế hoạch ban hành VBQPPL hàng năm của Bộ đã phê duyệt. Trên cơ sởLuật Ban hành VBQPPL năm 2015 [có hiệu lực từ ngày 01/7/2016], xuất phát từ cơ sở lýluận, thực tiễn và kinh nghiệm nước ngoài, tác giả đưa ra 5 nội dung “Tiêu chí đánh giáchất lượng ban hành VBPPL của Bộ”;Tiêu chí 1: Tiêu chí đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL củaBộ gồm 03 tiêu chí thành phần: Đánh giá việc thu thập thông tin về quá khứ; Đánh giá việcthu thập thông tin hiện hành; Đánh giá việc thu thập thông tin về dự báo và 14 tiểu mục.Tiêu chí 2: Đánh giá công tác soạn thảo VBQPPL của Bộ gồm 05 tiêu chí thành phần:Đánh giá việc chỉ đạo, phân công đơn vị; lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp củaVBQPPL; công khai dự thảo VBQPPL; đánh giá việc xử lý VBQPPL có những nội dungphức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành; tiếp thu ý kiến tham gia dự thảoVBQPPL và 21 tiểu mục.Tiêu chí 3: Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL gồm 06 tiêu chí thành7phần: Đánh giá tổ chức pháp chế thuộc Bộ có hay không việc thực hiện thẩm định dự thảotrước khi trình Bộ trưởng; đối với VBQPPL quy định ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của nhândân, doanh nghiệp, Bộ, ngành; đánh giá tính đúng đắn hồ sơ thẩm định dự thảo VBQPPL;đánh giá khi thẩm định nội dung dự thảo VBQPPL; đánh giá Báo cáo thẩm định VBQPPL;đánh giá sự phổi hợp giữa đơn vị chủ trì soạn thảo với các đơn vị có liên quan nghiên cứu,tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo và 32 tiểu mục.Tiêu chí 4: Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành gồm 02 tiêu chí thành phần:Đánh giá hồ sơ dự thảo trình Bộ trưởng; đánh giá trình tự xem xét, ký ban hành và 12 tiểu mục.Tiêu chí 5: Đánh giá thể thức, kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL gồm 03 tiêu chí thànhphần: Đánh giá phần mở đầu của dự thảo; đánh giá phần khai triển của dự thảo; đánh giá phần kếtcủa dự thảo và 13 tiểu mục.Trong 5 tiêu chí trên, Tiêu chí 2, Tiêu chí 3 và Tiêu chí 4 được khiết kế dựa trên quyđịnh trong Luật Ban hành VBQPPL. Đây là các trình tự, thủ tục mà Luật quy định bắt buộccác VBQPPL của Bộ phải tuân thủ khi ban hành. Luận án đã dựa trên chính từng trình tự,thủ tục, quy định này thiết kế thành các tiêu chí, tiêu chí thành phần, tiểu mục... để thực hiệnkiểm tra, đánh giá lại quá trình xây dựng VBQPPL của Bộ. Vì vậy, các tiêu chí này sẽ sátthực với hoạt động ban hành và thuận lợi trong việc áp dụng.Tiêu chí 1 được thiết kế từ bài học kinh nghiệm của nước ngoài và thực tiễn công tácxây dựng VBQPPL ở Việt Nam. Việc thu thập thông tin, đánh giá thông tin liên quan đếnnghiên cứu dự thảo VBQPPL của Bộ trước khi xây dựng dự thảo có một ý nghĩa rất quan trọng.Nếu thiếu việc thu thập thông tin hay đánh giá chưa chính xác thông tin liên quan đến VBQPPLcần xây dựng, có thể dẫn đến việc trùng lắp hoặc mâu thuẫn, không thống nhất, đồng bộ với cácVBQPPL khác đang có hiệu lực thi hành.Tiêu chí 5 về đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Bộ được thiếtkế từ các quy định của VBQPPL hướng dẫn Luật và kinh nghiệm thực tiễn. Việc đánh giá thểthức và kỹ thuật dự thảo VBQPPL của Bộ sẽ đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi ký ban hànhphù hợp với quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày của một VBQPPL.2.3.4. Đặc điểm, vai trò tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ2.3.4.1. Đặc điểm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộThứ nhất, tiêu chí có đặc điểm: [i] Khách quan, độc lập, hạn chế tối đa sự cảm tínhcủa người xây dựng và người đánh giá; [ii] Có tính hoàn chỉnh, toàn diện hướng tới mộtVBQPPL chất lượng; [iii] Tính hữu ích và tin cậy bởi đây là một trong những phương phápđánh giá, kiểm tra khoa học, có độ chính xác cao; [iv] Tính cụ thể và định lượng, các nộidung VBPPL được đánh giá bằng những điểm số thống nhất, phù hợp;Thứ hai, tiêu chí này mang tính so sánh, thể hiện việc đối chiếu dự thảo VBQPPLcủa Bộ với các VBQPPL khác để tránh sự chồng chéo, mẫu thuẫn;Thứ ba, tiêu chí tuy áp dụng chung, nhưng khi đánh giá chất lượng, tính kinh tế, hiệulực, hiệu quả của từng VBQPPL phải được xác định cụ thể, gắn với mục tiêu, nội dung củaVBQPPL đó hướng tới; đồng thời, phải phù hợp với quy định của Nhà nước, với thực tiễnhoạt động của đối tượng và có tính khả thi;Thứ tư, tiêu chí có đặc điểm tạo tính chủ động, sự chuyên môn hóa cao;Thứ năm, tiêu chí chi phối đến việc thiết kế và hoạt động của chính sách và thủ tụckiểm soát nội bộ, phát hiện, bổ sung, hoàn thiện những thiếu sót, kẽ hở của pháp luật;Thứ sáu, tiêu chí có đặc điểm chi phối việc thiết kế và hoạt động của chính sách và thủtục kiểm soát nội bộ, phát hiện, bổ sung, hoàn thiện những thiếu sót, kẽ hở của pháp luật.2.3.4.2. Vai trò tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộMột là, làm cơ sở để các Bộ nhận định được thực trạng, định hướng điều chỉnh hoạtđộng QLNN của mình. Hai là, đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi được ban hành tuân thủ8thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Ba là, nâng cao năng lực phối hợptrong quá trình nghiên cứu, xây dựng VBQPPL và trách nhiệm của các Bộ, tổ chức pháp chế củaBộ. Bốn là, minh chứng cho tính hợp lý cho một cơ chế, chính sách của Bộ hay hành độngcủa Chính phủ. Năm là, cung cấp cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyềnnhững thông tin cần thiết về căn cứ pháp lý, thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ để cónhững chỉ đạo, ý kiến kịp thời điều chỉnh những sai lệch nếu có. Sáu là, là công cụ quản lýgiúp Bộ, cơ quan có chức năng thẩm định VBQPPL và cá nhân có thẩm quyền trong quá trìnhnghiên cứu xây dựng và ban hành. Bảy là, công cụ để từng chủ thể tham gia quá trình xây dựngVBQPPL, tự đánh giá mức độ đáp ứng yêu cầu.2.3.5. Xây dựng phương pháp đánh giá theo tiêu chíKết cấu mỗi một “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” được chiathành các tiêu chí thành phần, xem xét các khía cạnh toàn diện của một vấn đề và bao hàm cácnội dung về yếu tố cấu trúc, yếu tố quy trình thực hiện và kết quả đầu ra. Trong mỗi một tiêuchí thành phần có các tiểu mục; mỗi tiểu mục chứa đựng một nội dung, hoạt động, kết quả...Tiêu chí thành phần tập hợp các tiểu mục từ một đến hết các nội dung, hoạt động nhất định; cáccách thức xây dựng phương pháp đánh giá của tiêu chí như sau:Phương pháp thang điểm đánh giá, mỗi một nội dung, hoạt động, kết quả hoàn chỉnhđược tính theo điểm số nhất định, nếu thiếu hoặc không hoàn chỉnh sẽ không tính điểm;điểm của tiêu chí thành phần là tổng điểm của các tiểu mục trong tiêu chí thành phần. Điểmsố được tính từ 0,5 điểm trở nên.Phương pháp tiêu chuẩn: Mức 1: Hoàn toàn không đáp ứng yêu cầu, phải có giảipháp khắc phục ngay; Mức 2: Không đáp ứng yêu cầu, cần có những giải pháp khắc phục;Mức 3: Chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu nhưng chỉ cần có một số cải tiến nhỏ sẽ đáp ứng đượcyêu cầu; Mức 4: Đáp ứng yêu cầu; Mức 5: Đáp ứng tốt hơn yêu cầu; Mức 6: Đáp ứng rất tốtyêu cầu; Mức 7: Đáp ứng xuất sắc yêu cầu. Các tiêu chuẩn được đánh giá từ mức 1 đến mức3 là chưa đạt yêu cầu, từ mức 4 đến mức 7 là đạt yêu cầu.Phương pháp xếp hạng, mỗi nội dung đề cập một vấn đề xác định, được xây dựng dựatrên các bậc thang chất lượng; 01 nội dung xem xét các khía cạnh toàn diện của 01 vấn đề và baohàm các yếu tố cấu trúc, yếu tố quy trình thực hiện và kết quả đầu ra. Tác giả lựa chọn phươngpháp: Xây dựng “Thang điểm” cho tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPLcủa Bộ2.4.1. Yếu tố bên ngoài: Một là, sự bảo đảm của pháp luật đối với việc áp dụng tiêu chíđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; hai là, công tác chỉ đạo triển khai áp dụng tiêuchí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; ba là, thái độ, nhận thức của cộng đồng;nguồn lực cho việc triển khai áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.2.4.2. Yếu tố bên trong: Một là, sự quyết tâm của Bộ và bộ phận pháp chế của Bộ; hailà, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ; ba là, năng lực trình độ của đội ngũ CB,CC làm công tác pháp chế.2.5. Kinh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về xây dựng tiêu chí đánh giá chấtlượng ban hành VBQPPL của Bộ - Giá trị tham khảo cho Việt Nam2.5.1. Kinh nghiệm về đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở một sốquốc gia trên thế giớiThứ nhất, kinh nghiệm về khởi thảo, tham vấn, đề xuất chính sách ban hành của Bộquản lý ngành ở Canada; Thứ hai, kinh nghiệm về đánh giá VBQPPL trước khi ban hành ởAustralia; Thứ ba, kinh nghiệm và khuyến nghị của Uỷ ban Châu Âu [EC] về tiêu chí tiêuchuẩn đánh giá một văn bản được xây dựng và ban hành; Thứ tư, kinh nghiệm của Liên bangNga trong áp dụng tiêu chí đánh giá việc ban hành, bổ sung, sửa đổi hay huỷ bỏ VBQPPL.9Thứ năm, kinh nghiệm ở các quốc gia phát triển về tiêu chí đánh giá hiệu quả chính sáchcông trước khi ban hành; Thứ sáu, kinh nghiệm của Trung Quốc về đánh giá hiệu quả thihành pháp luật thông qua hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL.2.5.2. Giá trị tham khảo cho Việt NamTừ nghiên cứu kinh nghiệm một số nước trên thế giới, Việt Nam có thể tham khảomột số kinh nghiệm sau: [1] Về thu thập thông tin phục vụ công tác ban hành, sửa đổi, bổsung hay hủy VBQPPL; [2] Về tham vấn, lấy ý kiến chính sách dự kiến ban hành và thờigian tham, lấy ý kiến vấn; [3] Về việc giao cho cơ quan soạn thảo văn bản pháp quy; [4] Vềđánh giá VBQPPL; [5] Về tiêu chí đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL...Chương 3THỰC TRẠNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUYPHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM3.1. Thực trạng nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quyphạm pháp luật của Bộ3.1.1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ giai đoạn 2009-2017Thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ [2009-2017] cho thấy hàng năm các Bộ banhành số lượng lớn VBQPPL thực hiện chức năng QLNN về lĩnh vực và ngành. Cơ bảnVBQPPL của Bộ đảm bảo về chất lượng, tính khả thi nhưng vẫn còn VBQPPL của Bộ saisót về trình tự và “tuổi thọ” thấp. Có trường hợp VBQPPL của Bộ đang trong quá trình dựthảo hay gần đến thời gian có hiệu lực thi hành, mắc phải những ý kiến trái chiều, khôngđược dư luận xã hội đồng tình, chấp thuận... dẫn đến bị thu hồi hoặc thay đổi hiệu lực thihành. Theo Trang điện tử Bộ Tư pháp [//www.moj.gov.vn] và các Bộ khảo sát số lượngVBQPPL của các Bộ đã ban hành và còn hiệu lực đến 31/12/2017 như sau [Biểu đồ 3.1]:1701991575529511333275102322246300Bộ TC355282Bộ GTVTBộ CTBộ NN&PTNNTổng số Thông tư ban hành326255Bộ GD&ĐTBộ LĐ TBXH251Bộ TN&MTBộ Y tếTổng số Thông tư đang còn hiệu lựcBiểu đồ 3.1:Tổng số Thông tư ban hành, Thông tư còn hiệu lực của một số Bộ [2009-2017]Bộ Tài chính có số lượng Thông tư ban hành lớn nhất, gấp 5- 6 lần số lượng Thông tưđã ban hành của Bộ Công thương, Bộ GD&ĐT, Bộ Y tế. Trung bình Bộ Tài chính ban hànhgần 190 Thông tư/năm; do Bộ Tài chính là một Bộ đa ngành, đa lĩnh vực; một phần do cácquy định về tài chính thường thay đổi theo xu hướng phát triển kinh tế xã hội và hội nhập.Cũng theo các Trang điện tử trên, số Thông tư hết hiệu lực toàn bộ và hết hiệu lực một phầncủa một số Bộ [giai đoạn 2009 – 2017] được thể hiện tại Biểu đồ 3.2:40.60%36.60%42.90%40.40%26.20%12.20%14.30%11.20%Bộ TCBộ GTVTBộ CTBộ NN&PTNNBộ GD&ĐTBộ LĐ TBXHBộ TN&MTBộ Y tếBiểu đồ 3.2: Tỷ lệ Thông tư hết hiệu lực toàn bộ, một phần [2009 - 2017]Như vậy, từ 2009 - 2017, số Thông tư của các Bộ hết hiệu lực toàn bộ hay hết hiệu lựcmột phần chiếm tỷ lệ khá cao. Có nhiều nguyên nhân, về khách quan là do các Luật chuyên10ngành, Nghị định hướng dẫn Luật được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới; nhưng về chủquan thì chất lượng ban hành Thông tư của Bộ còn hạn chế, do việc dự báo, tầm nhìn, tổngkết đánh giá thực tiễn và trình độ chuyên môn của CB,CC làm công tác pháp chế còn yếu...Đối với Thông tư liên tịch [TTLT] giai đoạn 2009 đến 30/6/2016 [thời điểm Luật quyđịnh bỏ TTLT giữa các Bộ] cụ thể tại Biểu đồ 3.3:3471831312Bộ TCBộ GTVT26824Bộ CT5434282529Bộ NN&PTNNTổng số TTLT ban hànhBộ GD&ĐT422318Bộ LĐ TBXHBộ TN&MT37Bộ Y tếTổng số TTLT đang còn hiệu lựcBiểu đồ 3.3: TTLT ban hành và TTLT còn hiệu lực của một số Bộ [2009 – 2017]Nếu so sánh tỷ lệ sửa đổi, bổ sung hay thay thế giữa Thông tư và TTLT của 08 Bộđược khảo sát [trừ Bộ Tài chính] thì tỷ lệ này đối với Thông tư chiếm từ 12% - 38,2%, cònTTLT chiếm từ 1,0% - 20%. Điều này, có thể do khi ban hành TTLT có sự phối kết hợpchặt chẽ giữa các Bộ trong việc xây dựng cũng như tham gia ý kiến.3.1.2. Thực trạng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quyphạm pháp luật của BộThực tế ở Việt Nam hiện nay, chưa có một VBQPPL quy định hay một công trìnhkhoa học độc lập nào nghiên cứu về Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL củaBộ; chủ yếu là nghiên cứu, đưa ra các tiêu chí/tiêu chuẩn đánh giá tác động của VBQPPL[sản phẩm] sau một thời gian triển khai thực hiện. Về đánh giá hoạt động ban hành, các Bộchủ yếu dựa trên quy trình ban hành VBQPPL nhưng thực chất đây là các trình tự tuân thủkhi tiến hành xây dựng dự thảo VBQPPL, chưa phải là tiêu chí để kiểm soát, đánh giá; việcsử dụng trình tự để đánh giá ngược lại quá trình xây dựng là một bài toán khó, phụ thuộc rấtnhiều vào kỹ năng, kinh nghiệm, năng lực của người quản lý, thiếu đi sự chuẩn mực, tínhthống nhất, trung thực và khách quan về chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.Liên quan đến việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, gần đây cũng cómột số công trình, đề tài, đề án ... của các tổ chức, cá nhân nước ngoài nghiên cứu nhằm ápdụng một số lĩnh vực ở Việt Nam; điển hình là một số công trình nghiên cứu có lồng ghépvấn đề này vào các chỉ số như: RIA, MEI, PAR INDER...Theo phân tích trên, hiện nay Việt Nam chưa có các Tiêu chí/Tiêu chuẩn/Chỉ số chuẩnđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Việc đánh giá trạng chất lượng ban hànhVBQPPL [hoạt động] và tác động của VBQPPL của Bộ [sản phẩm] thời gian qua thườngđược áp dụng các phương pháp sau:3.1.2.1. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ theo trình tự,thủ tục quy trình ban hành VBQPPL. Trên cơ sở trình tự, thủ tục ban hành VBQPPPL củaBộ [quy định tại Luật Ban hành VBQPPL], các đơn vị và cá nhân có thẩm quyền tiến hànhđánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ theo các bước: Bước 1: Soạn thảo Thông tư; Bước 2:Thẩm định dự thảo Thông tư; Bước 3: Hoàn thiện hồ sơ dự thảo Thông tư trình Bộ trưởng;Bước 4: Trình tự xem xét, ký ban hành Thông tư.3.1.2.2. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ theo côngtrình nghiên cứu về chỉ số RIA, MEI, PAR INDER* RIA [Regulatory Impact Assesment] - Đánh giá dự báo tác động của pháp luật. Thờigian gần đây, liên quan đến đánh giá tác động pháp luật, Việt Nam đã áp dụng phương pháp11RIA và được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy, được lồng ghép vàoquy trình xác lập chính sách của các Bộ, ngành hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng Luật,Pháp lệnh, Nghị định. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi raquyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay không.* MEI [Ministerial Effectiveness Index] - Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp luật về kinhdoanh của các Bộ: Là chương trình được Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam [VCCI]thực hiện theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ từ năm 2011 nhằm đưa ra tiêu chí đánh giáthường niên hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ, ngành.* PAR INDER [Public Administration Reform Index] - Chỉ số cải cách hành chính:Là chỉ số CCHC, là công cụ quan trọng theo dõi, đánh giá hoạt động CCHC. Chỉ số CCHCcủa các Bộ được xác định theo thang điểm 100 bởi hai kênh: Các Bộ tự đánh giá, chấmđiểm kết quả CCHC hàng năm theo các tiêu chí thành phần quy định trong chỉ số CCHC[chiếm 60%] và Bộ Nội vụ tiến hành điều tra xã hội học để xác định điểm theo một số tiêuchí thành phần của chỉ số CCHC [chiếm 40%].3.1.2.3. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ qua công táckiểm tra và tự kiểm tra: Trong những năm qua, Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành đặc biệt chútrọng đến đánh giá chất lượng VBQPPL qua việc đẩy mạnh công tác kiểm tra, tự kiểm traVBQPPL của Bộ đang có hiệu lực thi hành; đây là một nội dung có ý nghĩa rất quan trọngnhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng VBQPPL của Bộ. Qua kênh này chứng minh: NếuVBQPPL của Bộ [đang có hiệu lực thi hành] được đánh giá hiệu quả, đi vào cuộc sống thìchất lượng ban hành VBQPPL của Bộ - Hoạt động tạo ra sản phẩm đạt được chất lượng cao.Kết quả công tác kiểm tra, tự kiểm tra VBQPPL của Bộ thời gian cho thấy:Giai đoạn 2003-2013: Các Bộ, ngành đã tự kiểm tra 10.527 VBQPPL, phát hiện được 220VBQPPL có dấu hiệu vi phạm về tính hợp pháp của văn bản; Giai đoạn 2011-2015: Tổng sốVBQPPL các Bộ rà soát là 7.336; kết quả rà soát cho thấy số văn bản còn hiệu lực là 5.751 vănbản; số văn bản hết hiệu lực toàn bộ là 1.357 văn bản; số văn bản hết hiệu lực một phần là 229văn bản; số văn bản kiến nghị xử lý là 1.176 văn bản, chiếm 20,5 % tổng số văn bản còn hiệu lực;trong đó, số văn bản đã xử lý là 856, đạt 73% số văn bản kiến nghị xử lý; số văn bản chưa xử lý là320, chiếm 27 % số văn bản kiến nghị xử lý. Nhìn nhận lại chất lượng ban hành VBPPL của Bộtrong thời gian này chưa thực sự tốt dẫn đến số lượng VBQPPL của Bộ phải sửa đổi, bổ sung, bịđình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ khá nhiều.Năm 2016, các Bộ, ngành tự kiểm tra 3.867 VBQPPL; qua kiểm tra phát hiện sốVBQPPL trái pháp luật là 23 văn bản, trong đó sai về thẩm quyền ban hành, nội dung là 9 vănbản, không phải là VBQPPL nhưng chưa QPPL... là 8 văn bản, sai khác là 6 văn bản; đã xử lýVBQPPL sau khi phát hiện trái pháp luật là 13 văn bản. Năm 2017, các Bộ, ngành kiểm tratheo thẩm quyền 10.772 VBQPPL, phát hiện 1.556 VBQPPL trái quy định [về thẩm quyền,thể thức, kỹ thuật trình bày...]; số VBQPPL được xử lý trong kỳ báo cáo là 1.402.Bộ Tư pháp cũng đã tiến hành kiểm tra 744 văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ;Phát hiện 26 văn bản cấp Bộ sai sót về căn cứ, thể thức, kỹ thuật trình bày [Biểu đồ 3.4]:36292623166201220132014201520162017Biểu đồ 3.4. VBQPPL vi phạm Bộ Tư pháp phát hiện tại các Bộ, ngành [2012-2017]Nguồn: Báo cáo năm 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 của Bộ Tư pháp123.2. Thực tiễn rút ra từ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộLuận án áp dụng “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” đượcnghiên cứu xây dựng tại phần cơ sở lý luận [Chương 2], với mục tiêu kiểm chứng việc sửdụng các Tiêu chí này đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, từ đó hoàn thiện nhằmđảm bảo nâng cao chất lượng VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng trước khiban hành. Song song với áp dụng “Tiêu chí”; để nhận diện rõ hoạt động ban hành VBQPPLcủa Bộ, luận án phân tích sai sót của một số VBQPPL của Bộ [sản phẩm] tại một số TCTP,từ đó xác định các hạn chế, sai sót này phát sinh từ việc thực hiện thiếu chính xác, chưa đầyđủ nội dung của “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”. Qua đó, đánh giáthực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ thời gian qua.Tiêu chí 1 - Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL của BộĐây là một tiêu chí mới được xây dựng dựa trên kinh nghiệm của một số nước và điềukiện thực tiễn ở Việt Nam khi tiến hành nghiên cứu phục vụ cho hoạt động ban hành VBQPPL.Tiêu chí này gồm 03 Tiêu chí thành phần: Việc thu thập thông tin về quá khứ; việc thu thậpthông tin hiện hành; việc thu thập thông tin về dự báo. Trong quy trình của Luật Ban hànhVBQPPL và các văn bản hướng dẫn hoạt động ban hành VBQPPL không quy định nội dungnày. Khảo sát thực tế cho thấy các đơn vị, tổ chức, cá nhân khi được giao nhiệm vụ xâydựng VBQPPL ở các Bộ cũng thường tiến hành thu thập các thông tin liên quan đến vấn đề,nội dung văn bản cần xây dựng, việc thu thập này dựa trên kinh nghiệm cá nhân...Tiêu chí 2 - Đánh giá hoạt động soạn thảo dự thảo VBQPPL của BộQua khảo sát, hồ sơ dự thảo thẩm định VBQPPL của các Bộ thấy: Các Bộ đã thựchiện tốt Tiêu chí thành phần 1, chỉ đạo và phân công cụ thể các đơn vị chủ trì và phối hợpxây dựng VBQPPL của Bộ. Đơn vị chủ trì đã tổ chức thu thập thông tin, tài liệu, các quyđịnh có liên quan đến nội dung VBQPPL được giao nhiệm vụ soạn thảo. Xây dựng đềcương VBQPPL, lấy ý kiến các đơn vị phối hợp để hoàn thiện đề cương trình Lãnh đạo Bộphê duyệt làm căn cứ triển khai thực hiện. Trong quá trình soạn thảo các Bộ đã thực hiện lấyý kiến các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan đầy đủ theo đúng yêu cầu của Tiêu chíthành phần 2. Đặc biệt, đối với những VBQPPL có những nội dung phức tạp, liên quan đếnnhiều lĩnh vực, nhiều ngành [Tiêu chí thành phần 3] được lấy ý kiến hoặc tổ chức Hội nghịcó đầy đủ các Bộ, ngành và các cơ quan, tổ chức có liên quan. Các Bộ thực hiện nghiêm túcviệc đăng tải dự thảo VBQPPL trên Trang điện tử của Bộ theo quy định.Tiêu chí 3 - Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của BộSau khi Luật Ban hành VBQPPL 2008 có hiệu lực, việc thẩm định dự thảo VBQPPLcủa Bộ ngày càng được nâng cao, Vụ Pháp chế các Bộ đã thẩm định 100% dự thảo VBQPPLtrước khi trình Bộ trưởng [Tiêu chí thành phần 1]. Các VBQPPL của Bộ quy định nội dungảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp, liên quan đếnnhiều ngành, nhiều lĩnh vực… Vụ Pháp chế đã tham mưu cho Bộ thành lập Hội đồng tư vấnthẩm định, có đầy đủ thành phần tham gia theo luật định. Tổ chức đánh giá chính xác tínhđúng đắn của hồ sơ thẩm định, từ Tờ trình về dự thảo Thông tư; dự thảo Thông tư; Báo cáođánh giá tác động của dự thảo Thông tư; Bản tổng hợp ý kiến tham gia, giải trình tiếp thu ýkiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo [Tiêuchí thành phần 2]. Trường hợp, hồ sơ thẩm định thiếu hoặc chưa đầy đủ theo quy định, VụPháp chế yêu cầu đơn vị chủ trì bổ sung, hoàn thiện. Việc thẩm định được tập trung chínhvào Tiêu chí thành phần 3, cụ thể: Nội dung 1, đánh giá sự cần thiết ban hành văn bản, xácđịnh cụ thể đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo VBQPPL. Nội dung 2, đánh giá sự phùhợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Nội dung3, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật;tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên.13Theo số liệu của Bộ Tư pháp, giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2017, có 69 VBQPPLcủa Bộ có dấu hiệu vi phạm nội dung này; trong đó: 07 VQBPPL của Bộ có dấu hiệu trái vềthẩm quyền; 62 VBQPPL của Bộ có dấu hiệu trái về nội dung, cụ thể: Năm 2012 có 03 vănbản [chiếm 4,3% trong số VBQPPL có dấu hiệu vi phạm]; năm 2013 có 19 văn bản [chiếm27,5%]; năm 2014 có 12 văn bản [chiếm 17,4%]; năm 2015 có 14 văn bản [chiếm 20,2%],năm 2016 có 09 văn bản [chiếm 13%]; năm 2017 có 12 văn bản [chiếm17,4%] [Biểu đồ3.5]. Mặc dù 69 VBQPPL của Bộ sau một thời gian thi hành mới phát hiện vi phạm, nhưngcó thể khẳng định hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ chất lượng chưa cao.Năm 201717.4%Năm 201613.0%Năm 20124.3%Năm 201327.5%Năm 201417.4%Năm 201520.3%Biểu đồ 3.5. VBQPPL có dấu hiệu trái về nội dung từ năm 2012-2017Nguồn: Báo cáo năm 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 của Bộ Tư phápLuận án lựa chọn một số VBQPPL của Bộ [sản phẩm] có sai sót trên cơ sở “Tiêu chíđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” phân tích để làm rõ hạn chế, yếu kém củahoạt động ban hành VBQPPL này, cụ thể: [i] Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT ngày04/6/2013 của Bộ NN&PTNN quy định thành lập và quản lý khu bảo tồn biển cấp tỉnh thấy:Trong quá trình xây dựng các đơn vị của Bộ NN&PTNN chưa xác định đúng về thẩmquyền, đã hướng dẫn trong Thông tư của Bộ NN&PTNT việc thành lập và cơ cấu tổ chức củaBan quản lý Khu bảo tồn biển cấp tỉnh. Theo thẩm quyền, Bộ NN &PTNT phải phối hợp vớiBộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn nội dung này; trên cơ sở đó, UBND cấptỉnh “Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức” [theo Khoản 3 Điều 21Nghị định 55/2012/NĐ-CP]. Bộ NN&PTNT đã ban hành Thông tư 44/2013/TT-BNNPTNTngày 23/10/2013 bãi bỏ Điều 6 và sửa đổi Điều 15 Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT.[ii] Thông tư số 41/2012/TT-BCA ngày 11/7/2012 của Bộ Công an về việc quy địnhvề tổ chức thực hiện các dự án phát triển nhà ở dành cho cán bộ công an. Khi soạn thảo, đơnvị được Bộ Công an phân công chủ trì thực hiện chưa tốt Tiêu chí thu thập thông tin cácVBQPPL có liên quan đến nội dung của Thông tư được xây dựng, như: Luật Nhà ở năm2005, Nghị định 71/2010/NĐ-CP ngày 23/6/2010 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hànhLuật Nhà ở... ; dân đến tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Công an quy định phương thức pháttriển nhà ở không thuộc một trong các phương thức phát triển nhà đã được pháp luật quyđịnh; dẫn đến quy định trong Thông tư 41/2012/TT-BCA được hiểu là Bộ Công an đặt raphương thức phát triển nhà ở đặc thù dành riêng cho cán bộ ngành Công an. Bộ Công an đãban hành Thông tư 05/2013/TT-BCA ngày 21/01/2013 sửa đổi Thông tư 41/2012/TT-BCA.Nội dung 4, đánh giá tính khả thi của dự thảo VBQPPL của Bộ. Theo đánh giá củamột số chuyên gia về pháp luật, thời gian qua vẫn còn có VBQPPL của Bộ được ban hànhcó tính khả thi thấp, một số VBQPPL mới ban hành đã phải đình chỉ hoặc sau một thời gianngắn đã phát hiện chưa phù hợp với yêu cầu thực tế. Nguyên nhân chính là do trong quátrình xây dựng văn bản, các cơ quan, đơn vị chưa nghiên cứu, khảo sát kỹ thực tế, chưa thuhút được sự quan tâm, nhiệt tình của các chuyên gia, nhà khoa học hay đối tượng bị điềuchỉnh trực tiếp của văn bản; điển hình như:[i] Năm 2012, khi Bộ NN&PTNN quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thựcphẩm phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươisống dùng làm thực phẩm. Đơn vị được giao chủ trì của Bộ NN&PTNN đã tham mưu cho14Bộ trưởng ban hành Thông tư số 33/2012/TT-BNNPTNT [có hiệu lực từ ngày 03/9/2012]quy định chỉ được bày bán thịt và phụ phẩm bảo quản ở nhiệt độ thường trong vòng 8 giờ kểtừ khi giết mổ đã gây xôn xao dư luận và tác động đến cơ quan ban hành văn bản. Đơn vịsoạn thảo chưa tính đến việc để xác định miếng thịt đang bày bán đã quá 8 tiếng đồng hồ kểtừ khi giết mổ là chuyện khó thực hiện. Bộ NN-PTNT đã phải sửa đổi các quy định trong dựthảo để kịp ký ban hành trước ngày 3 tháng 9 thời điểm Thông tư số 33 có hiệu lực thi hành.[ii] Thông tư số 27/2012/TT-BCA của Bộ Công an quy định về mẫu Chứng minhnhân dân có hiệu lực thi hành kể từ ngày ngày 01/01/2013; theo đó sẽ có họ và tên cha, họvà tên mẹ của người được cấp Chứng minh nhân dân. Các đơn vị của Bộ chưa nghiên cứukỹ các vấn đề liên quan của pháp luật dân sự quy định không ai được xâm phạm bí mật đờitư của công dân. Dẫn đến việc quy định đưa tên cha, mẹ lên Chứng minh thư vi phạm luậtdân sự. Nhiều người sẽ phản ứng chuyện bố mẹ họ mất đã lâu rồi, việc quy định như vậy sẽxâm phạm quyền riêng tư. Trước việc dư luận không đồng tình, Bộ Công an đã chỉ đạo tạmdừng việc thí điểm cấp Chứng minh nhân dân mẫu mới.Tổng hợp chung kết quả khảo sát của Tiêu chí 3 đối với 04 nội dung [trong đó nộidung 3 gồm [Nội dung 3-1 và 3-2] cho thấy: VBQPPL của Bộ đạt mức độ từ 95-100% có tỷlệ trung bình đối với 03 nội dung này khá cao đạt 88%. Trong đó: Tỷ lệ cao nhất là Nộidung 2 đạt 97%, như vậy, VBQPPL của Bộ khi soạn thảo đã bám sát đường lối, chủ trương,chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Theo đánh giá của người được khảo sát, tỷlệ đạt thấp nhất là Nội dung 3-2 là 82,3%; điều này thể hiện khi soạn thảo VBQPPL của Bộchưa được nghiên cứu, phân tích kỹ, chính xác pháp luật quốc để tính tương thích với điềuước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên hạn chế. Tiếp theo là Nộidung 4 đạt 84%, có thể thấy tính khả thi của dự thảo VBQPPL của Bộ được xã hội đánh giáchưa cao, chưa phù hợp với thực tiễn.Đối với Tiêu chí thành phần về đánh giá Báo cáo thẩm định VBQPPL của Bộ và Tiêu chíthành phần về đánh giá việc phối hợp của đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo VBQPPLtrong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định. Đây là những quy định mới trong Luật Banhành VBQPPL 2015. Tuy nhiên, qua khảo sát tại các Bộ thấy Báo cáo thẩm định VBQPPL củacác Bộ cơ bản đảm bảo chất lượng, đánh giá đầy đủ các nội dung cần thẩm định; có kiến nghị cụthể đối với những nội dung thiếu căn cứ, còn có ý kiến khác để xin tư vấn, chỉ đạo.Tiêu chí 4 - Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành VBQPPL của BộQua khảo sát thấy: Khi đơn vị chủ trì soạn thảo trình hồ sơ dự thảo và Lãnh đạo Bộ kýban hành VBQPPL thì hồ sơ trình luôn đầy đủ các văn bản sau: [1] Tờ trình Bộ trưởng về dựthảo; [2] Dự thảo Thông tư [3] Báo cáo thẩm định; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định[4] Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến dựthảo. Trước khi trình ký, đơn vị chủ trì soạn thảo đều nghiên cứu và thống nhất các vấn đề có ýkiến khác nhau và hoàn thiện dự thảo trước khi trình Lãnh đạo Bộ ký ban hành. Việc xây dựngtiêu chí này sẽ là quy định bắt buộc trong hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, có tác dụng lớntrong việc hoàn thiện đầy đủ hồ sơ, tài liệu trước khi trình cấp có thẩm quyền, nhất là đối vớiVBQPPL tác động đến nhiều đối tượng, có TTHC và có vấn đề về bình đẳng giới.Tiêu chí 5 - Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPLMặc dù đây là quy định mang tính kỹ thuật nhưng lại có ảnh hưởng lớn đến sự thốngnhất trong xây dựng và áp dụng VBQPPL. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp cho thấy trong quátrình ban hành VBQPPL, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo hay bộ phận pháp chế củamột số Bộ chưa thực sự tâm đến thẩm định nội dung này của VBQPPL trước khi trình Bộtrưởng ban hành; dẫn đến một số VBQPPL chưa đảm bảo, có dấu hiệu trái về thể thức, căncứ, hiệu lực… Phần nào đã làm giảm giá trị pháp lý của văn bản và thiếu thống nhất trongquá trình áp dụng cũng như khó khăn trong vấn đề xử lý vi phạm. Điển hình:15[i] Thông tư 06/2012/TT-BNG ngày 10/12/2012 của Bộ Ngoại giao về việc ban hànhbiểu mẫu triển khai thực hiện một số điều của Nghị định 88/2012/NĐ-CP ngày 23/10/2012về hoạt động thông tin, báo chí của báo chí nước ngoài, cơ quan đại diện nước ngoài, tổchức nước ngoài tại Việt Nam. Tại Điều 3 Thông tư 06/2012/TT-BNG quy định ngày cóhiệu lực thi hành là từ ngày 10/12/2012 [ngày ký ban hành Thông tư]. Như vậy, Bộ Ngoạigiao trong quá trình xây dựng và thẩm định dự thảo chưa thu thập đầy đủ các thông tin liênquan đến Tiêu chí này. Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định: “Thời điểm có hiệulực của VBQPPL được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn 45, kể từ ngày côngbố hoặc ký ban hành. Trường hợp VBQPPL quy định các biện pháp thi hành trong tìnhtrạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai,dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành..”. Thông tư số06/2012/TT-BNG không thuộc trường hợp quy định tại Điều 78, cần tuân thủ quy định vềhiệu lực của văn bản. Ngày 21/02/2013, Bộ Ngoại giao đã có Quyết định 354/QĐ-BNG đínhchính Thông tư số 06/2012/TT-BNG.[ii] Thông tư 03/2013/TT-BKHĐT ngày 07/8/2013 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn thựchiện quyết định 498/QĐ-TTg ngày 21/3/2013 của Thủ tướng Chính phủ bổ sung cơ chế đầutư Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020. Thôngtư đã được Bộ KH&ĐT ký ban hành ngày 07/8/2013, quy định ngày có hiệu lực thi hành làkể từ ngày 15/9//2013 và phần căn cứ của Thông tư là kiểu chữ thường, không in nghiêng,...Thông tư số 03/2013/TT-BKHĐT không thuộc trường hợp VBQPPL quy định các biện phápthi hành trong tình trạng khẩn cấp hay để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai,dịch bệnh. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chưa rà soát chính xác các quy định tại Điều 78 Luật Banhành VBQPPL, Thông tư 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ Tư pháp về thể thức,kỹ thuật trình bày VBQPPL trước khi trình Bộ trưởng ký ban hành. Dẫn đến việc quy địnhhiệu lực thi hành của Thông tư chưa đủ 45 ngày kể từ ngày ký theo quy định của luật vàphần căn cứ không đúng quy định tại Thông tư 25/2011/TT-BTP.Khảo sát Tiêu chí về thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Bộ, thấy:mức độ 100% VBQPPL của Bộ đảm bảo nội dung này là 387/530 Phiếu, đạt 73,0%; mức độđạt 95-99% là 95/530 Phiếu, đạt 18%; mức độ đạt 90-94% là 37/530 Phiếu, đạt 7%; mức độđạt 85-89% là 11/530 Phiếu, đạt 2,0%; không có Phiếu đánh giá mức độ từ 84% trở xuống.Qua thực trạng đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ theo “Tiêu chíđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”, tác giả tập trung làm rõ chất lượng ban hànhVBQPPL của hai Bộ: Bộ Tài chính và Bộ Giao thông vận tải, cụ thể như sau:* Bộ Tài chính: Trong 5 năm gần đây, BTC đã thực hiện tự kiểm tra hơn 1.300VBQPPL do BTC ban hành. Một số văn bản kiểm tra đã phát hiện sai sót và có các biện phápkhắc phục [như: Đính chính đối với văn bản sai sót về thể thức; sửa đổi, bổ sung các văn bảnkhông phù hợp về nội dung]. Trên thực tế, trong lĩnh vực tài chính, BTC mới chỉ thực hiệncác nhiệm vụ liên quan đến đánh giá thi hành pháp luật về tài chính; công tác đánh giá chấtlượng ban hành VBQPPL của BTC chưa được đề cập. Các kết quả đánh giá thi hành phápluật chủ yếu là đánh giá tác động của VBQPPL và được báo cáo lồng ghép trong việc thựchiện các chức năng nhiệm vụ liên quan của Bộ [trong đó, có xây dựng và ban hành VBQPPL,kiểm tra VBQPPL], do đó các quy định cụ thể về nội dung, phương pháp đánh giá, tiêu chíđánh giá thi hành pháp luật chưa có quy định cụ thể; chưa thực hiện thống nhất trong ngành.* Bộ Giao thông vận tải. Chất lượng VBQPPL của Bộ GTVT chủ yếu được đánh giáqua công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Thông qua công tác kiểm tra văn bản đã phát hiệnVBQPPL của Bộ những nội dung không phù hợp, trái pháp luật để kịp thời đỉnh chỉ việc thihành, hủy bỏ, bãi bỏ đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống phápluật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống16pháp luật. Theo Báo cáo tổng kết thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong 5 năm [từnăm 2011 – 2015] của BGTVT cho thấy về cơ bản công tác này đã được Lãnh đạo Bộ vàthủ trưởng các cơ quan, đơn vị quan tâm chỉ đạo.3.3. Đánh giá chung và những vấn đề thực tiễn rút ra khi xây dựng tiêu chí đánh giáchất lượng ban hành VBQPPL của Bộ3.3.1. Đánh giá chung3.3.1.1. Những kết quả đạt đượcCác Bộ đã củng cố và tăng cường bộ máy làm nhiệm vụ pháp chế, có chính sách đãingộ đội ngũ CB,CC làm công tác pháp chế. Xây dựng khối lượng lớn VBQPPL và được banhành đúng trình tự pháp luật quy định và nhanh hơn so với trước đây, kịp thời xử lý các khókhăn, vướng mắc trong thực tế. Chất lượng VBQPPL ngày càng được quan tâm và thực tếngày càng được nâng cao. Nội dung VBQPPL cơ bản bảo đảm hợp hiến, bảo đảm tính hợppháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa phần văn bản bảo đảm tính khảthi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Việc đầu tư phân tích, dự báo, đẩy mạnh công tác thẩm địnhVBQPPL và công khai lấy ý kiến tham gia, tiếp thu ý kiến tham gia của các tầng lớp trongxã hội, đặc biệt là của các nhà khoa học, các đối tượng chịu sự ảnh hưởng, tác động của sựthay đổi chính sách đã có tác dụng lớn trong việc giảm tỷ lệ VBQPPL của Bộ phải sửa đổi,bổ sung hay thay thế, tăng sức sống VBQPPL của Bộ cũng như thực sự đưa pháp luật đi vàocuộc sống. Công tác kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý VBQPPL cũng được các Bộ, ngành chútrọng và tổ chức thực hiện thường xuyên; đặc biệt là sự tăng cường rà soát, kiểm tra, thẩmđịnh của Bộ Tư pháp. Với phương pháp đánh giá theo trình tự ban hành của Luật Ban hànhVBQPPL hay với phương pháp đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của RIA; các chỉ sốđánh giá [MEI, PAR INDEX...] phần nào khắc phục được tính chủ quan, định tính, mộtchiều trong việc theo dõi, đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng VBQPPL của Bộ.3.3.1.2. Hạn chế* Về nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của BộThứ nhất, về thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ trong thời gian từ 2009-2017 cònbất cập, sai sót về trình tự, thủ tục và “tuổi thọ” thấp. Thứ hai, qua thực trạng xây dựng tiêuchí đánh giá có thể thấy rằng việc sử dụng các bước quy định của quy trình trong Luật Banhành VBQPPL của Bộ chỉ là phương pháp truyền thống, thực hiện theo kinh nghiệm, phụthuộc nhiều vào năng lực, trình độ công chức; việc đánh giá hoạt động ban hành VBQPPLcủa Bộ theo RIA chưa đủ căn cứ pháp lý cũng như việc áp dụng đánh giá theo phương phápRIA đưa ra nên rất khó thực hiện. Các chỉ số [MEI, PAR INDEX…] để đánh giá chất lượngban hành VBQPPL của Bộ rất hạn chế do đánh giá này chỉ áp dụng cho hoạt động xây dựngpháp luật về kinh doanh, mà chưa đề cập đến các lĩnh vực khác, đánh giá không chi tiết, cụthể cho từng bước trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ.* Về áp dụng các phương pháp/tiêu chí/chỉ số đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của BộThứ nhất, việc thu thập thông tin phục vụ hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộkhông được thể hiện cụ thể, độc lập trong hoạt động ban hành cũng như hồ sơ của dự thảoVBQPPL. Thứ hai, tiến độ ban hành văn bản chưa đáp ứng yêu cầu: Tình trạng nợ đọng vănbản quy định chi tiết thi hành mặc dù đã giảm mạnh so với những năm trước đây, song cùng vớiviệc số lượng Luật, Pháp lệnh được ban hành lớn. Thứ ba, quan niệm, nhận thức về đánh giáchất lượng VBQPPL nói chung và chất lượng VBQPPL của Bộ nói riêng chưa rõ. Thứ tư,kỹ thuật soạn thảo VBQPPL chưa đảm bảo.3.3.1.3. Nguyên nhân của những hạn chếThứ nhất, chất lượng VBQPPL của một số Bộ chủ trì soạn thảo chưa được quan tâmđúng mức, còn chú trọng đến việc hoàn thành chương trình, kế hoạch; chưa đầu tư thích17đáng cho công tác hoạch định chính sách trong quá trình soạn thảo VBQPPL nên tính dựbáo trong xây dựng pháp luật còn thấp; cơ sở dữ liệu, quy định về thu thập thông tin phục vụhoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ còn thiếu và hạn chế. Thứ hai, chưa có Tiêu chíđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, việc đánh giá chất lượng hoạt động ban hànhVBQPPL của đang thiếu một thước đo, một quy định chuẩn mức nhất định và đặc biệt làthiếu một công cụ giám sát, phản biện của xã hội; còn thiếu thể chế về đánh giá hoạt độngban hành VBQPPL và thiếu một cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện quy trình xây dựngvà ban hành VBQPPL của Bộ. Thiếu Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL củaBộ nên khó đánh giá chính xác được việc thực hiện đúng hay chưa đầy đủ các bước trongquy trình. Thứ ba, cơ chế công khai, minh bạch trong hoạt hộng ban hành VBQPPL của Bộchưa hợp lý, chưa huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật. Thứtư, nguồn lực dành cho công tác pháp chế chưa được quan tâm đúng mức. Thứ năm, việc xâydựng tiêu chuẩn/chỉ số đánh giá ở Việt Nam còn rất mới, chưa có kinh nghiệm, còn mangtính tự phát ở một số ngành, lĩnh vực, chưa có quy định tuân thủ về nội dung này.3.3.2. Những vấn đề thực tiễn rút ra khi xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượngban hành văn bản quy phạm pháp luật của BộThực trạng chất lượng VBQPPL của Bộ và chất lượng hoạt động ban hành VBQPPLcủa Bộ hiện nay ở Việt Nam có những kết quả tích cực nhưng vẫn còn bất cập. Để khắcphục tình tình trạng này, vấn đề đặt ra khi xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ sau đây :- Cần thiết phải xây dựng và sử dụng các tiêu chí để trở thành là công cụ phục vụ chocông tác đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Các tiêu chí phải đảm bảo đầy đủ,toàn diện, có gợi ý, diễn giải chi tiết về thông tin làm bằng chứng phục vụ đánh giá.- Để kiểm soát tốt hơn chất lượng VBQPPL của Bộ, cần có các tiêu chí đánh giá chấtlượng ban hành VBQPPL của Bộ từ những khâu đầu tiên của quy trình ban hành, đó là nghiêncứu thông tin phục vụ cho soạn thảo VBQPPL, đặc biệt là thông tin dự báo, hiệu quả củaVBQPPL đối với đối tượng điều chỉnh và sự phát triển KT-XH; có các tiêu chí về kiểm soát vàphòng chống tham nhũng thông qua “cài cắm” lợi ích trong VBQPPL. Đây là những vấn đềthực tiễn đặt ra hết sức cần thiết, nhưng những tiêu chí này vẫn chưa cụ thể hóa trong các quyđịnh pháp luật và thực tiễn khi thực hiện đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Đếnnay, ở Việt Nam chưa có được một công cụ thống nhất cho các nhà lập pháp, lập quy có thểsử dụng để dự báo tính hiệu quả của các VBQPPL trước khi ban hành, vì vậy, cần thiết phảinghiên cứu và ứng dụng trong các hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ tiêu chí đánh giácông tác dự báo các tác động của việc ban hành VBQPPL của Bộ.- Các quy định pháp luật về trình tự ban hành VBQPPL của Bộ là cơ sở pháp lý quantrọng và là căn cứ để đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL. Vì vậy, các tiêu chí đánh giácần được thể chế đầy đủ trong quy định pháp luật, được chỉ dẫn cụ thể trong các cẩm nanghướng dẫn. Việc thường xuyên đánh giá thực trạng VBQPPL của Bộ và hoạt động ban hànhVBQPPL của Bộ là hết sức cần thiết để điều chỉnh, bổ sung các tiêu chí đánh giá, điều chỉnhthang điểm đánh giá trong mỗi giai đoạn và bối cảnh cụ thể. Hướng tới hoàn thiện thành chuẩnmực, nâng tầm giá trị của tiêu chí thành công cụ kiểm soát chất lượng VBQPPL cấp cao hơn.Chương 4QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN VÀ BẢO ĐẢM SỬ DỤNGTIÊU CHÍ ĐÁNH CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠMPHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM4.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ4.1.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện VBQPPL của Bộ18Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chủ trương, chính sáchquan trọng nhằm từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật. Cùng với việc quan tâm đếncông tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, công tác quản lý, đánh giá chất lượngVBQPPL ngày càng được chú trọng. Đây là khâu then chốt trong quá trình thực hiện yêucầu quản lý xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật và duy trì kỷ cương trong Nhà nước phápquyền. Theo đó, cần phải có một công cụ [thước đo] để quản lý, đánh giá chất lượng banhành VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng để đẩy mạnh và hoàn thiện hơn nhiệm vụ này.Công cụ này, chính là “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”.4.1.2. Quan điểm, mục tiêu hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của BộTừ yêu cầu và thực tế chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ hiện nay, việc hoànthiện “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” là quan trọng và rất cầnthiết, nhằm hướng tới những mục tiêu sau: [i] Hoàn thiện cơ sở pháp lý để triển khai và thựchiện thống nhất việc thu thập thông tin, xem xét, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPLcủa Bộ. [ii] Hoàn thiện công cụ, phương pháp để đánh giá chính xác, đầy đủ thông tin liênquan đến chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; [iii] Thông qua thực hiện Tiêu chí đánh giáđể thực hiện các biện pháp nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; [iv] Thông quathực hiện Tiêu chí đánh giá để chấn chỉnh, xử lý sai sót trong hoạt động pháp chế nâng caoý thức tuân thủ pháp luật của tổ chức, cá nhân.Tại Chương 2 [đề mục 2.3.4], trên cơ sơ các trình tự, quy định xây dựng và ban hànhVBQPPL của Bộ, Luận án ngoài việc cụ thể hóa các trình tự, quy định này thành những tiêuchí, tiêu chí thành phần, tiểu mục; đồng thời, nghiên cứu, đúc rút từ kinh nghiệm thực tiễn,bổ sung thêm một số tiêu chí, tiêu chí thành phần, tiểu mục để hoàn thiện “Tiêu chí đánhgiá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”. Cụ thể:Bổ sung Tiêu chí 1 - Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPLcủa Bộ gồm 03 tiêu chí thành phần là: Đánh giá việc thu thập thông tin về quá khứ; Đánhgiá việc thu thập thông tin hiện hành; Đánh giá việc thu thập thông tin về dự báo.Bổ sung Tiêu chí 5 - Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL củaBộ gồm 03 tiêu chí thành phần là: Đánh giá phần mở đầu của dự thảo; Đánh giá phần khaitriển của dự thảo; Đánh giá phần kết của dự thảo.Bổ sung trong Tiêu chí thành phần về đánh giá khi thẩm định dự thảo VBQPPL[Tiêu chí 3] gồm 02 tiểu mục: Tầm ảnh hưởng của chính sách pháp luật mới và quản trị rủi rotuân thủ; Khả năng thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm.4.2. Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí và xây dựng thang điểm đánh giá chất lượng banhành VBQPPL của Bộ4.2.1. Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ4.2.1.1. Hoàn thiện Tiêu chí 1 - Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảoVBQPPL của Bộ: Bổ sung các tiêu chí thành phần về: [i] Đánh giá việc thu thập thông tin vềquá khứ; [ii] Đánh giá việc thu thập thông tin hiện hành; [iii] Đánh giá việc thu thập thôngtin về dự báo [chi tiết tại Mục 2.3.4]. Trong đó: Thông tin về dự báo [iii] phải đạt được cácnội dung chính sau: Một là, thông tin dự báo về hệ quả chính trị của VBQPPL của Bộ; Hailà, thông tin dự báo về hệ quả pháp lý của VBQPPL của Bộ; Ba là, thông tin dự báo về hệquả kinh tế, xã hội, môi trường của VBQPPL của Bộ.Quá trình dự báo có thể được thực hiện theo các phương pháp khác nhau: Phươngpháp ngoại suy, phương pháp toán học thống kê, đánh giá của chuyên gia... Các thông tin dựbáo về tác động của VBQPPL của Bộ cần chỉ rõ tính chất ảnh hưởng: Trực tiếp - gián tiếp;mức độ ảnh hưởng nghiêm trọng - trung bình - thấp; chiều hướng ảnh hưởng: Tốt [tích cực]- trung tính - xấu [tiêu cực]; khoảng thời gian dự báo: Ngắn hạn [trong vòng năm thi hành19VBQPPL], trung hạn [trong vòng 5 năm thi hành VBQPPL], dài hạn [trong vòng và trên 10năm thi hành VBQPPL].4.2.1.2. Hoàn thiện Tiêu chí 2: Bổ sung Tiêu chí thành phần 1 về việc chỉ đạo, phâncông đơn vị chủ trì soạn thảo lập kế hoạch triển khai nghiên cứu, xây dựng dự thảo Thôngtư của Bộ trưởng; bản thông tin dự báo. Kế hoạch triển khai xây dựng dự thảo Thông tư cầnxác định rõ một số nội dung chính sau: Về sự cần thiết ban hành văn bản, mục đích, yêucầu, cấu trúc của dự thảo VBQPPL; các vấn đề đang phát sinh trong xã hội, nguyên nhâncủa vấn đề, những nội dung cần sửa đổi, bổ sung, thay thế; nhiệm vụ của dơn vị chủ trì, đơnvị phối hợp; tiến độ chung, tiến độ cụ thể đối với từng công việc; nguồn lực xây dựng dựthảo...4.2.1.3. Hoàn thiện Tiêu chí 3: Bổ sung trong Tiêu chí thành phần về đánh giá khi thẩmđịnh dự thảo VBQPPL gồm 03 tiểu mục: Tầm ảnh hưởng của chính sách pháp luật mới và quảntrị rủi ro tuân thủ; Khả năng thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm; thẩm định về khả năng phòngchống tham nhũng, lợi ích cục bộ [cài cắm lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ của Bộ, ngành].4.2.2. Xây dựng thang điểm và phương pháp tính điểm tiêu chí đánh giá chấtlượng ban hành VBQPPL của Bộ4.2.2.1. Xây dựng thang điểmTiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được xây dựng theo hướng:Tiêu chí, TCTP, Tiểu mục được sắp xếp theo thứ tự của quá trình ban hành. Điểm số đượctính theo thang điểm 100; trong đó: Điểm của Tiêu chí là tổng điểm của các TCTP; điểmcủa Tiêu chí thành phần là tổng điểm của các Tiểu mục. Việc xác định điểm cho TCTP phụthuộc vào mức độ quan trọng của Tiêu chí, sự quan trọng và số lượng TCTP trong Tiêu chívà số lượng Tiểu mục trong TCTP.Trong năm [05] Tiêu chí, Tiêu chí thứ hai: Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảoVBQPPL của Bộ, cũng có nhiều Tiêu chí thành phần, Tiểu mục và được xác định quantrọng thứ nhất [40 điểm]; Tiêu chí thứ 3: Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPLcủa Bộ, có nhiều Tiêu chí thành phần, Tiểu mục và được xác định quan trọng thứ hai [25điểm]; Tiêu chí thứ nhất được xác định quan trọng thứ ba [15 điểm]; Tiêu chí thứ tư vàTiêu chí thứ năm: Được xác định tương đương về mức độ quan trọng và số lượng TCTP,Tiểu mục [10 điểm].4.2.2.2. Phương pháp tính điểm của Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bảnquy phạm pháp luật của BộMỗi Tiểu mục là một nội dung, một yêu cầu, sự kiện hay mục đích được xác địnhbằng một điểm số nhất định [từ 0,5 điểm]. Có 52 Tiểu mục/93 Tiểu mục và 1 TCTP: Phảiđạt điểm tối đa, TCTP và các Tiểu mục này bắt buộc phải thực hiện đầy đủ, đúng yêu cầu,mục đích, vì nếu một Tiểu mục không đạt điểm tối đa, vi phạm thì chất lượng VBQPPL củaBộ cũng không đạt. Tổng số điểm của Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL củaBộ là tổng số điểm của năm [05] Tiêu chí và chất lượng được xác định như sau:Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại A[rất tốt], khi tổng số điểm đạt được từ 95 - 100 điểm.Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại B[tốt], khi tổng số điểm đạt được từ 90 - 94 điểmChất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại C[khá], khi tổng số điểm đạt được từ 85 - 89 điểm.Không xếp loại chất lượng đối với VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng cótổng số điểm dưới 89 điểm.4.2.2.3. Một số nguyên tắc phải tuân thủPhải đánh giá VBQPPL của Bộ đầy đủ theo các Tiểu mục, TCTP của Tiêu chí đánh20giá chất lượng VBQPPL của Bộ; các Tiểu mục, TCTP theo yêu cầu phải đạt được số điểm tốiđa, nếu không đạt được số điểm tối đa sẽ phải xây dựng lại; các VBQPPL của Bộ khi đánh giáchất lượng từ 89 điểm trở xuống thì không được ban hành, phải sửa đổi, bổ sung các Tiểumục, TCTP có mức điểm không đạt tối đa.4.2.2.4. Thực nghiệm đối với một Thông tư của BộLuận án chọn Thông tư 320/2016/TT-BTC ngày 14/12/2016 của Bộ Tài chính quyđịnh chế độ bồi dưỡng đối với người làm nhiệm vụ tiếp công dân, xử lý đơn khiếu nại, tốcáo, kiến nghị, phản ánh để thực nghiệm [Bộ Tài chính là 01 trong 02 Bộ lựa chọn tại phạmvi nghiên cứu] ban hành sau khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành.4.3. Dự báo và phân tích việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ4.3.1. Dự báo việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của BộKhi ban hành và áp dụng “Tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ” dự báo sẽmang lại những tác động tích cực chính sau: Thứ nhất, tiêu chí sẽ là một công cụ thống nhất làmcơ sở đánh giá chất lượng về nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo của một dự thảo VBQPPLcủa Bộ. Thứ hai, tạo ra sự tương thích, đồng nhất giữa mục đích dự thảo VBQPPL. Thứ ba,khẳng định giá trị pháp lý của văn bản thẩm định và trách nhiệm của các cơ quan chủ trì trongviệc tiếp thu, phản hồi ý kiến thẩm định. Thứ tư, tăng cường vị trí, vai trò của người đứng đầu cơquan pháp chế, thủ trưởng các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ trong QLNN về công tác xây dựngvà thẩm định VBQPPL. Thứ năm, tiêu chí đánh giá sẽ là tạo ra cơ chế kiểm soát, minh bạch [quanhiều chủ thể áp dụng], nhằm hạn chế hoặc loại trừ những tác hại của tham nhũng chính sách,thông qua việc đưa thông tin, “chèn” các câu chữ vào VBQPPL của Bộ. Thứ sáu, tiêu chí đánhgiá cũng làm rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp, chia sẻ và công khaicác thông tin cần thiết cho việc xây dựng và thẩm định VBQPPL của Bộ.Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, khi ban hành và áp dụng “Tiêu chí đánh giáchất lượng VBQPPL của Bộ” cũng dự báo một số rào cản, tác động không mong muốn đem lại,như: Một là, tạo ra sự phản kháng hay sự miễn cưỡng áp dụng tiêu chí của một bộ phận CB,CCngại thay đổi, thích làm việc theo phương pháp cũ; sự thiếu quan tâm, quyết liệt của lãnh đạo. Hailà, do năng lực, kinh nghiệm của CB,CC, người có thẩm quyền kiểm tra, thẩm định hay vì mộtđiều kiện khách quan nào đó đã sử dụng tiêu chí không đúng nguyên tắc, thiếu thành thạo, dẫnđến có suy nghĩ lệch lạc, làm giảm hiệu quả, chưa phát huy được tính khoa học của tiêu chí khi sửdụng đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Ba là, đối với những VBQPPL phức tạp,liên quan đến nhiều lĩnh vực, Bộ, ngành phải lấy ý kiến nhiều đối tượng, sẽ có nhiều loại ý kiếnkhác nhau, có khi trái chiều nhau, dẫn đến việc tổng hợp, tiếp thu, giải trình, lập hội đồng, hoànchỉnh dự thảo.... mất nhiều thời gian, chậm ban hành so với kế hoạch đã đề ra.4.3.2. Phân tích SWOT khi áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của BộTrên cơ sở phân tích thực trạng, hạn chế và nguyên nhân ở Chương 3; Luận án đãxây dựng mô hình phân tích SWOT đối với Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ nhằm phân tích những điểm mạnh, điểm yếu của Tiêu chí đánh giá chấtlượng ban hành VBQPPL của Bộ khi sử dụng để đánh giá trong những năm qua, đặt trongbối cảnh có xét tới các triển vọng bao gồm cơ hội và thách thức khi áp dụng Tiêu chí đánhgiá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ phải giải quyết trong thời gian tới để làm rõ 04chiến lược cơ bản: [1] SO [Strengths - Opportunities]: Dựa trên ưu thế để tận dụng các cơ hội;[2] WO [Weaks - Opportunities]: Dựa trên khả năng vượt qua các yếu điểm; [3] ST [Strengths Threats]: Dựa trên ưu thế để tránh các nguy cơ, thách thức; [4] WT [Weaks - Threats]: Dựatrên khả năng vượt qua hoặc hạn chế tối đa các yếu điểm tránh các nguy cơ, thách thức.4.3.3. Nguyên tắc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộThứ nhất, đảm bảo áp dụng các kỹ thuật và công cụ của quản lý chất lượng toàn bộ, áp21dụng vòng tròn Deming [PDCA]. Thứ hai, linh hoạt, đầy đủ và kịp thời. Thứ ba, tiêu chí đánhgiá chất lượng ban hành VBQPPL phải sử dụng độc lập, khách quan, đúng pháp luật, làkhông bị phụ thuộc vào các tác động tiêu cực, lợi ích nhóm, lợi ích ngành. Thứ tư, tiêu chíđánh giá chất lượng ban hành VBQPPL phải trung thực, công khai, minh bạch.4.3.4. Chủ thể áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của BộThứ nhất, người được giao nhiệm vụ xây dựng dự thảo VBQPPL của Bộ. Thứ hai, thủtrưởng cơ quan, đơn vị được giao nhiệm vụ xây dựng dự thảo VBQPPL. Thứ ba, các cơ quan,tổ chức được lấy ý kiến tham gia hoặc cơ quan nhà nước thực hiện thẩm định. Thứ tư, các đốitượng trực tiếp bị điều chỉnh bởi VBQPPL của Bộ sử dụng. Thứ năm, chủ thể ký ban hành, cơquan cấp trên sử dụng tiêu chí này để kiểm tra, đánh giá chất lượng của dự thảo VBQPPL.Thứ sáu, các chuyên gia, nhà khoa học, nhân dân...4.4. Giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ4.4.1. Giải pháp về thể chế- Cần ban hành “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” kèmtheo Thông tư của Bộ Tư pháp.- Thông tư cần cụ thể việc tổ chức thực hiện, quy định chế tài xử lý đối với cácVBQPPL của Bộ không đáp ứng được yêu cầu hoặc thang điểm của “Tiêu chí đánh giá chấtlượng ban hành VBQPPL của Bộ”.- Thông tư cũng cần quy định về việc bồi dưỡng, tập huấn nâng cao trình độ chuyênmôn, nghiệp vụ đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cho đội ngũ CB,CC ở Bộ.4.4.2. Giải pháp về kiện toàn tổ chức và nhân sự- Cần được xác định và gắn trách nhiệm của đơn vị được giao chủ trì xây dựngdự thảo VBQPPL của Bộ, đánh giá dự thảo theo “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hànhVBQPPL của Bộ” đảm bảo đạt đúng thang điểm quy định mới được trình Bộ.- Đưa vào chức năng, nhiệm vụ của đơn vị có vai trò đầu mối để triển khai tổ chứcthực hiện công tác pháp chế. Trên cơ sở bộ máy, biên chế hiện tại của Tổng cục, phân địnhrõ chức năng nhiệm vụ bộ phận pháp chế theo hướng chuyên sâu tăng hợp lý tỷ lệ thànhviên có trình độ chuyên môn sâu về pháp luật trong từng lĩnh vực.- Tăng cường kiểm tra, giám sát thực thi công vụ của CB,CC làm công tác pháp chế;đặc biệt là việc sử dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ khi được giaonhiệm vụ soạn thảo.4.4.3. Giải pháp về nhận thức xã hội- Công khai việc tự đánh giá dự thảo VBQPPL theo“Tiêu chí” để tất cả các đối tượngtrong xã hội nhất là những đối tượng bị điều chỉnh bởi VBQPPL của Bộ tìm hiểu những tác độngtích cực, ưu điểm, hạn chế để có thể có do sự tác động của những công cụ điều chỉnh này.- Xây dựng các trang chuyên cung cấp thông tin, tư liệu liên quan đến dự thảoVBQPPL của Bộ; tổ chức các hội thảo, tọa đàm với đại diện các Bộ, ngành có liên quan, cácchuyên gia, các nhà khoa học, đại diện các đối tượng bị VBQPPL điều chỉnh… tham giađánh giá dự thảo VBQPPL theo “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”.- Tiếp tục nâng cao nhận thức của CB,CC làm công tác pháp chế về nhiệm vụ, tráchnhiệm của công tác đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ nhằm phát huy hiệu quả giá trị củaVBQPPL của Bộ khi được ban hành.4.4.4. Giải pháp đảm bảo nguồn lực tài chính để tổ chức thực hiệnCần đổi mới cơ chế cấp phát kinh phí cho hoạt động xây dựng, đánh giá dự thảoVBQPPL hay công tác tuyên truyền, phổ biến, tập huấn, thí điểm, tổng kết theo hướng: Thứnhất, coi chi cho hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là chi cho “Đầu tư phát triển” phảiđược dự toán hàng năm vào mục chi thường xuyên của các thiết chế này và phải được Bộ, đơnvị thuộc Bộ cũng như các cơ quan có thẩm quyền quyết định theo đúng quy định của pháp luật22về NSNN. Thứ hai, bổ sung khoản mục ngân sách nhà nước hỗ trợ việc đánh giá dự thảo theo“Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”; nâng mức hỗ trợ từ ngân sách nhànước cho hoạt động xây dựng VBQPPL. Thứ ba, bổ sung quy định về cơ chế cộng tác viêntrong công tác xây dựng VBQPPL của Bộ để huy động tối đa nguồn lực từ xã hội, của các tổchức, cá nhân có liên quan. Thứ tư, thành lập “Quỹ pháp chế” của Bộ nhằm huy động nguồnlực tài chính để có cơ chế tiền lương, chế độ, chính sách, đào tạo, bồi dưỡng về chuyên mônnghiệp vụ.4.4.5. Giải pháp đẩy mạnh tuyên truyền, tập huấn tiêu chí đánh giá chất lượng banhành VBQPPL của BộMột là, tạo môi trường thuận lợi để VBQPPL của Bộ đi vào cuộc sống. Hai là, tăngcường công tác tuyên truyền, phổ biến “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL củaBộ” để làm thay đổi cách nghĩ, cách nhìn của CB,CC pháp chế của Bộ và nhân dân đối vớiquy định này. Ba là, các Bộ chủ trì phải cung cấp đầy đủ, có hệ thống thông tin liên quanđến lĩnh vực của VBQPPL của Bộ đang xây dựng để phục vụ cho công tác đánh giá dự thảoVBQPPL của Bộ. Bốn là, nâng cao khả năng hợp tác giữa các Bộ, Ủy ban nhân dân cáctỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tạo thành mạng lưới thông tin pháp luật thống nhấttừ Trung ương đến địa phương thực hiện việc tham gia đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ.Năm là, kết hợp tuyên truyền, phổ biến với hướng dẫn, tập huấn và trợ giúp pháp lý, tư vấnpháp luật đối với “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”.4.4.6. Giải pháp tăng cường sự tham gia, phản biện của nhân dân, các nhà khoahọc, quản lý đánh giá chất lượng VBQPPLThứ nhất, các Bộ, các CB,CC làm công tác pháp chế của Bộ thực hiện nội dung nàyvới động cơ trong sáng, cầu thị, thực sự vì lợi ích chung. Thứ hai, xây dựng quy chế giámsát và phản biện đối với công tác đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ. Thứ ba, mở kênh tiếpnhận thông tin tham gia, phản biện theo hướng: [i] Kênh mở: Để tất cả các đối tượng quantâm có thể tham gia đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL của Bộ, nhất là các đối tượngtrực tiếp chịu sự tác động của VBQPPL; [ii] Kênh bắt buộc: Quy định những cơ quanchuyên môn phải tham gia đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL của Bộ và có ý kiến bằngvăn bản…Thứ tư, tìm kiếm những phương pháp thích hợp cho từng lĩnh vực và từng nhómđối tượng tham gia đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ.4.4.7. Giải pháp về biện pháp xử lý các VBQPPL của Bộ khi xây dựng không đảmbảo yêu cầu tiêu chí đánh giá chất lượngMột là, ban hành quy chuẩn, chế tài gắn trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quanvà các cá nhân có liên quan…, không thực hiện đánh giá hoặc thực hiện đánh giá khôngtuân thủ “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”; dự thảo VBQPPL củaBộ khi được đánh giá không đạt được mức điểm quy định phải thực hiện nghiên cứu, xâydựng lại. Hai là, Vụ pháp chế của Bộ thành lập Tổ giám sát thường xuyên kiểm tra, giám sátcông tác xây dựng và đánh giá dự thảo VBQPPL của nhằm mục đích ngăn chặn hành vi viphạm thay vì để xảy ra vi phạm mới xử lý. Ba là, chú trọng khâu tuyển chọn, đề bạt, quản lýcán bộ lĩnh vực này; thực hiện tốt quy chế công khai, minh bạch thông tin; kiên quyết xử lýnghiêm trách nhiệm người đứng đầu đơn vị để xảy ra sai phạm. Bốn là, phát huy vai trò báochí, trang thông tin điện tử của Bộ, tạo cơ chế thuận lợi để các nhà báo, phóng viên của Bộthực hiện quyền tác nghiệp, quyền tiếp cận thông tin về công tác pháp chế, đặc biệt là cácvấn đề liên quan đến đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL của Bộ,4.4.8. Giải pháp thí điểm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPLcủa Bộ; tổng kết, rút kinh nghiệm nhân rộngViệc thí điểm “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” là việc tuyênbố các tiêu chí này được thử áp dụng, triển khai một cách đồng bộ vào thực tế tại một số Bộ23