Viện trợ công ở nước ngoài là gì

Viện trợ quốc tế đóng một vai trò quan trọng trong chi Ngân sách nhà nước [NSNN], song vai trò này đang có xu hướng giảm dần. Cụ thể tỷ trọng vốn hỗ trợ phát triển chính thức [Official Development Aid – ODA] đóng góp vào NSNN giảm từ 25.4% năm 2003 xuống còn 11.2% năm 2013.1 Bản chất của viện trợ phát triển cũng thay đổi đáng kể theo thời gian. Trước đây, viện trợ xuất phát phần lớn từ các quốc gia phát triển là thành viên của Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển [DAC] thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế [OECD]; tuy nhiên những năm gần đây sự tham gia của Trung Quốc, các quốc gia Ả-rập, các nhà tài trợ đa phương, và các tổ chức nhân đạo tư nhân ngày càng có nhiều ảnh hưởng tới cách nhìn nhận về viện trợ tại Việt Nam.2

Vốn ODA được sử dụng để hỗ trợ người dân chịu ảnh hưởng của hạn hán tại miền Nam Việt Nam: nguồn: USAid Vietnam.

Khái niệm về ODA thường nhấn mạnh vào các khoản viện trợ hoặc các khoản vay ưu đãi nhằm cải thiện phúc lợi tại các nước đang phát triển hơn là nhằm mục đích thương mại hoặc an ninh quốc phòng. Tuy nhiên tính ưu đãi trong các khoản viện trợ tài chính ngày càng giảm do thực trạng lệ thuộc vào viện trợ và tác động tiêu cực của các dự án kém hiệu quả, thiếu sự tham gia của  địa phương. Dù vậy, kể từ năm 2018, ODA sẽ chỉ bao gồm những khoản tương đương viện trợ thay cho các khoản hỗ trợ tài chính, theo quy trình hiện đại hóa ODA nhằm phản ánh tốt hơn những mục tiêu nêu trên.3 

Kể từ Đổi Mới năm 1986, nền kinh tế Việt Nam đã có bước tăng trưởng đột phá từ một trong những nước nghèo, kém phát triển vươn lên trở thành quốc gia có thu nhập trung bình thấp vào năm 2009, với chỉ số Tổng sản phẩm quốc dân bình quân đầu người tương ứng tăng từ 130 USD/người lên 1.100 USD/người.4

Trong giai đoạn này, phần lớn vốn ODA được chi cho phát triển cơ sở hạ tầng để tái cấu trúc nền kinh tế thông qua áp dụng các phương thức sản xuất hiện đại. Cụ thể trong giai đoạn 1993-2012, 56,3% vốn ODA được phân bổ cho phát triển cơ sở hạ tầng trong các lĩnh vực giao thông vận tải, thông tin truyền thông, năng lượng và công nghiệp.5

Sự chú trọng vào cải thiện cơ sở hạ tầng quy mô lớn vẫn được duy trì trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2015, với các dự án trọng điểm quốc gia sử dụng vốn ODA như: cao tốc Nội Bài – Lào Cai, cao tốc Thành phố Hồ Chí Minh – Long Thành – Dầu Giây, cầu Vĩnh Thịnh, cầu Nhật Tân, và đường liên kết các Nhà ga ở Sân bay quốc tế Nội Bài.6

Trong quá trình cải thiện cơ sở hạ tầng giao thông vận tải tại Việt Nam, vốn ODA thường được ưu tiên cho những dự án tại khu vực thành thị như xây dựng đường cao tốc hơn là cải thiện đường xá ở khu vực nông thôn. Tình trạng tham nhũng ở một vài nơi, ngay cả với dự án được triển khai bởi các đối tác có uy tín, đã làm giảm tính hiệu quả của hỗ trợ phát triển trong việc đem lại lợi ích cho người dân.7 8. 

Từ năm 2000, vốn ODA vào Việt Nam tăng trưởng tương đối ổn định và bắt đầu có xu hướng giảm trong những năm gần đây. Mặc dù vậy, vào năm 2015, Việt Nam vẫn đứng thứ 3 trong số các quốc gia nhận viện trợ trên toàn thế giới về thu hút vốn ODA, chỉ sau Af-ga-nis-tan và  Ấn Độ.9

Năm 2009, Việt Nam có 51 nhà tài trợ trong đó 28 nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương. Ngoài ra vốn tài trợ còn đến từ các nhà tài trợ không là thành viên DAC, thông qua cơ chế hợp tác Nam-Nam, cũng như hỗ trợ từ khu vực tư nhân. 10

Ngân hàng thế giới [WB] và Ngân hàng Phát triển Châu Á [ADB] là những nhà tài trợ lớn nhất trong nhóm các nhà tài trợ đa phương, với tổng vốn tài trợ tương ứng 20,1 tỷ USD và 14,23 tỷ USD trong giai đoạn 1993-2012.11

Tuy nhiên, các nhà tài trợ song phương đóng góp tới 60% tổng vốn ODA cho Việt Nam. 12 Từ năm 2000 đến năm 2016, Nhật Bản là nhà tài trợ ODA lớn nhất cho Việt Nam với tổng vốn tài trợ 15,05 tỷ USD. Hàn Quốc đứng ở vị trí thứ hai với 1,5 tỷ USD, tiếp theo đó là Mỹ và Hà Lan, với tổng vốn tài trợ tương ứng là 994 triệu USD và 474 triệu USD.  13

Vốn ODA từ Trung Quốc vào Việt Nam đã tăng lên đáng kể trong thời gian gần đây, phần lớn dưới hình thức các khoản vay lãi suất thấp phục vụ phát triển cơ sở hạ tầng. Trong giai đoạn từ 2011-2015, Trung Quốc đã hỗ trợ các khoản vay ưu đãi với tổng giá trị 2.189 tỷ USD, trong đó chỉ có khoảng 15.000 USD viện trợ được sử dụng cho mục đích nhân đạo.14

Vốn hỗ trợ phát triển từ Trung Quốc được đánh giá như một công cụ chính trị do đó chưa đáp ứng được những tiêu chuẩn quốc tế cho ODA. 15 Trong suốt 13 năm từ năm 1992 đến năm 2004, Trung Quốc đã cung cấp khoản vay ưu đãi trị giá 312 triệu USD cho Việt Nam. Con số khiêm tốn này đã được cải thiện với 10.835 triệu USD tiền viện trợ trong vòng 6 năm kể từ năm 2005 đến năm 2010 và vẫn tiếp tục tăng trong thời gian gần đây.16. 

Trong vòng hai thập kỷ trở lại đây, Việt Nam đã cải thiện khả năng giải ngân vốn ODA. Trước đó xảy ra tình trạng các nhà tài trợ nước ngoài cam kết và ký kết các khoản viện trợ nhưng không được triển khai. Ví dụ trong giai đoạn từ 2001- 2005, 411,24 tỷ USD viện trợ đã được cam kết cho Việt Nam, tuy nhiên chỉ có 7,877 tỷ USD được giải ngân. Tuy nhiên từ năm 2011-2015 mức giải ngân đã được cải thiện đáng kể với 27,78 tỷ USD được cam kết và 22,32 tỷ USD được giải ngân.17 

Điều này đã mang lại lợi ích cho người dân Việt Nam. Cụ thể là trong giai đoạn từ năm 2011 – 2015, mức giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi mặc dù chỉ chiếm khoảng 3% GDP nhưng chiếm tới 8,6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, và đóng góp tổng cộng 47,37% tổng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước.18.  

Việt Nam đang thực hiện tương đối tốt trong việc tiếp nhận và sử dụng vốn viện trợ,  19 các vấn đề chủ yếu liên quan đến những nút thắt trong triển khai các dự án hạ tầng trọng điểm  hơn là hạn chế về năng lực.20

Điều này  thể hiện qua tỷ lệ  các khoản vay ưu đãi trong tổng vốn ODA cho Việt Nam tăng từ 80%  giai đoạn 1993-2000 lên 95.5%  giai đoạn 2011-2015.21, mặc dù tổng giá trị các khoản vay này đang trong đà giảm kể từ năm 2009.22

Vốn ODA vào Việt Nam được dự báo tiếp tục giảm khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình.23. Một số nhà tài trợ hiện đã chuyển từ hình thức viện trợ trực tiếp sang hình thức đối tác với các trường đại học, các viện nghiên cứu, các doanh nghiệp xã hội và các tổ chức phi chính phủ, trong khi một số nhà tài trợ khác đang chấm dứt viện trợ chính thức  cho Việt Nam.

Trước thực tế đó, Việt Nam đã đề ra kế hoạch quốc gia nhằm định hướng ưu tiên các lĩnh vực cần viện trợ phát triển. Việt Nam đề xuất 39,5 tỷ USD viện trợ trong giai đoạn 2016-2020, trong đó 21 tỷ USD cho các Bộ, ngành Trung ương và 18,5 tỷ USD cho các địa phương để triển khai tổng số 1.203 dự án.24

Nếu đề xuất này được đáp ứng, nợ công từ vốn ODA và vốn vay ưu đãi tính đến cuối năm 2020 dự kiến đạt khoảng 55 tỷ USD, chiếm khoảng 26% dư nợ công và 15% GDP.25

Việt Nam đã và đang cải thiện công tác quản lý sử dụng vốn ODA cũng như vai trò của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài từ năm 1996, thông qua một số cơ chế pháp lý nhằm cải thiện khả năng điều phối vốn viện trợ và giải ngân một cách minh bạch ở cấp địa phương.2627 28

Tuy vậy khung pháp lý đối với các tổ chức phi chính phủ tại địa phương vẫn chưa được hình thành. Dự thảo “Luật về hội” đã được xây dựng nhưng chưa được Quốc hội thông qua, 29 dẫn đến hoạt động của các tổ chức phi chính phủ trở nên manh mún.

Về lâu dài, những chiến lược phát triển toàn cầu như các mục tiêu phát triển bền vững được dự báo sẽ ảnh hưởng đáng kể tới việc sử dụng vốn ODA tại Việt Nam. Tổng vốn ODA được dự báo giảm, cùng với đó các cơ chế đối với khu vực tư nhân liên quan tới hàng hóa công như rừng và thích ứng với biến đổi khí hậu sẽ được áp dụng nhiều hơn.30. 

Nhu cầu vốn nhằm giải quyết các vấn đề xã hội có khả năng tăng và góp phần thúc đẩy kinh tế ở Việt Nam với GDP tăng từ 200 tỷ USD năm 2015 lên trên 300 tỷ USD vào năm 2020. Khoảng 20-25% nguồn vốn cần thiết để tạo đà cho tăng trưởng được dự báo là đến từ các khoản vay ưu đãi thuộc vốn ODA.31